Чи потрібні Україні "м'які кроки" для інтеграції окупованих територій?

Подібні поради дає Києву сусідня Молдова. Зокрема, в інтерв'ю "Європейській правді" новообрана президентка Мая Санду зауважила, що, можливо, Україні знадобиться молдовський досвід "м'якого підходу" до непідконтрольного Придністров'я.

На відміну від заяви про необхідність виведення російських військ з Придністровського регіону, ці її слова залишилися майже непоміченими. А дарма.

Бо у Молдові, як у дзеркалі, Україна може побачити своє майбутнє. Якщо, звісно, піде молдовським шляхом у ставленні до окупованих територій ОРДЛО та Криму.

Під "молдовським шляхом" у першу чергу мається на увазі визнання сепаратистів стороною переговорів. На такий формат Кишинів погодився 1997 року, коли Московський меморандум поклав початок переговорному формату, який згодом трансформувався у "5+2" (Молдова та Придністров'я – сторони переговорів, Росія, Україна та ОБСЄ – гаранти та посередники, США та ЄС – спостерігачі).

Чи виправдався цей підхід? І чи варто його брати на озброєння Україні?

"Малі кроки" за рахунок ЄС

Практика "м'якого підходу" до Придністров'я значною мірою пов'язана з активізацією ролі Європейського Союзу у процесі врегулювання. 

На хвилі "перезавантаження" відносин між Заходом та Росією з'явилася так звана "Мезеберзька ініціатива". Меморандум, що був підписаний у червні 2010 року в німецькому Мезеберзі російським президентом Дмитрієм Медведєвим та канцлером ФРН Ангелою Меркель, передбачав співпрацю Росії і ЄС "у напрямку вирішення придністровського конфлікту, маючи на увазі досягнення відчутного прогресу в форматі "5+2", у тому числі можливість "спільних заходів Росії і ЄС, які гарантували би плавний перехід від нинішньої ситуації до фінальної стадії".

Складовою цієї ініціативи мало стати заснування "Комітету Росія-ЄС з питань зовнішньої політики і безпеки на міністерському рівні".

Хоча Комітет Росія-ЄС так і не з'явився, переговорний процес вдалося ненадовго розблокувати.

Набагато більше значення мав початок з 2009 року практики "малих кроків" у рамках "Support to Confidence Building Measures Programme" (CBM programme) – "Програми підтримки заходів щодо зміцнення довіри". Провідна роль у ній належить Програмі розвитку Організації Об'єднаних Націй у Республіці Молдова (UNDP Молдова), проте основну частину фінансування бере на себе Європейський Союз. Причому фінансування заходів від етапу до етапу зростає.

Якщо на першому етапі програми виділялося лише менш ніж $2 млн, то на нинішньому, п'ятому етапі заплановано фінансування на рівні $10,7 млн.

Основні завдання, які ставилися програмою, – це налагодження співпраці між бізнесом та громадськими організаціями, розширення можливостей місцевих громад по обидва боки Дністра, розвиток громадянського суспільства, створення спільних платформ для співробітництва у сфері екології.

Окремий рядок – інфраструктурні проєкти, на які також виділялися чималі кошти (наприклад, під час другого етапу – близько половини від загальної суми).

Більшість із них – підготовка технічної документації та ремонт будівель різних освітянських та лікувальних установ, відновлення вуличного освітлення, ремонт систем водопостачання та очисних споруд, відновлення і ремонт доріг тощо.

Окрім ЄС, заходи зі "зміцнення довіри" між берегами Дністра здійснюють також офіс Ради Європи та Місія ОБСЄ. Остання, наприклад, проводить навчання представників неурядових організацій та щорічні форуми донорів, на які запрошують представників НУО з Придністров'я.

Торговельні преференції в обмін на діалог

У березні 2006 року український уряд прийняв постанову, що зобов'язала українську митницю припинити обслуговування вантажів, які не пройшли митне оформлення на території Молдови.

Відтак для відновлення торгівлі із закордоном придністровським підприємствам довелося реєструватися в Молдові. Причому, що цікаво, для реєстрації потрібно надати копії установчих документів та сертифікати реєстрації, а також оригінал виписки з Державного реєстру Придністров'я, тобто де-факто визнаються документи, видані органами так званої "ПМР".

Цей крок був сприйнятий у Тирасполі як оголошення "економічної блокади".

Придністров'я посилалося на згаданий Московський меморандум, згідно з яким регіон мав право "самостійно встановлювати і підтримувати міжнародні контакти в економічній, науково-технічній і культурній сферах".

Незважаючи на пільговий режим реєстрації придністровських підприємств і відновлення зовнішньої торгівлі, Тирасполь продовжував співати пісню про "економічну блокаду", висловлюючи невдоволення то подвійним оподаткуванням, яким обкладають експорт з регіону, то невизнанням Молдовою фітосанітарних та ветеринарних сертифікатів.

Вибір діаспори: як досвід Молдови дає Україні рецепт збереження західного курсу країни

З 2008 року стосовно Придністров'я у торгівлі з ЄС почали діяти автономні торговельні преференції.

У 2014 році Молдова підписала Угоду про асоціацію з Європейським Союзом. Тодішній керівник придністровської адміністрації Євген Шевчук заявив, що в разі одностороннього підписання цієї угоди Молдовою Придністров'я втратить до 30% зовнішньоторговельного обороту, тобто приблизно 28% надходжень до бюджету, і вимагав підписання окремої угоди для регіону.

До 1 січня 2015 року, коли Угода про асоціацію Молдови та ЄС мала повністю набрати чинності, Придністров'я користувалося нинішнім режимом найбільшого сприяння в торгівлі з ЄС. Потім цей режим був продовжений ще на рік, після чого 1 січня 2016 року очікувалося його скасування.

Проте у грудні 2015 року Рада асоціації Молдова-ЄС повідомила: положення Угоди, що стосуються торгівлі, будуть поширені на всю територію Молдови.

Таким чином, Придністров'я разом із усією Молдовою увійшло до зони вільної торгівлі з ЄС, не змінивши ні на йоту свій статус.

Без доброї волі європейських чиновників цього навряд чи вдалося б досягти.

Наслідком усіх цих заходів стали зміни у географічній структурі придністровського експорту.

Якщо у 2006 році питома вага Росії у експорті регіону складала 46,2%, а ЄС – 26,5%, то за результатами минулого року експорт із Придністров'я до країн Євросоюзу склав 27% ($179 млн), в той час як експорт у Росію виявився вдвічі меншим – 13% ($86,7 млн).

Більшою стала частка експорту до інших країн (зокрема до Молдови, яку в Придністров'ї вважають іншою державою).

Зусилля без результатів

Чи виправдалися кошти, витрачені на "зміцнення довіри"? Питання риторичне.

Можливо, що в тих 14% голосів, що були віддані жителями Придністров'я на останніх президентських виборах за Маю Санду, і є невеличка заслуга Європейського Союзу.

Листопад 2020 року. Жителі Придністров'я масово голосують на президентських виборах у Молдові

Проте соціологічне опитування, проведене румунським Центром соціологічних опитувань та маркетингу CBS-AXA у 2019 році, свідчить про те, що радикальних змін у свідомості жителів регіону не сталося.

Лише 5,2% опитаних думають, що Придністров'ю буде краще у складі Молдови. 37,1% вважають, що Придністров'ю краще інтегруватися в Російську Федерацію, 22,6% вважають кращим варіантом для регіону визнання незалежності. Опитування, проведені російськими соціологами, дають ще гірші результати – прихильників об'єднання з Молдовою лише 2%.

При цьому на питання про автентичність 37,3% опитаних назвали себе придністровцями, 35,7% – росіянами і тільки 14% – молдованами.

Незважаючи на те, що більшість товарів, вироблених у регіоні, експортується до ЄС, 92,2% опитаних придністровців вважають, що Росія – кращий економічний і політичний партнер Придністров'я. При цьому, на думку жителів лівого берега Дністра, найбільшу загрозу для регіону представляють Україна (41,9%), США (15,6%), Молдова (13,2%) та Румунія (7%).

За таких умов про якесь "наведення мостів", "посилення довіри", "зближення" говорити не доводиться.

Розвиток відносин між неурядовими організаціями двох берегів Дністра теж не дає особливого результату з огляду на контроль "міністерства державної безпеки" Придністров'я.

Діючий у регіоні "закон" "Про некомерційні організації" суттєво обмежує сферу активності НУО та їхні можливості, а деякі організації, наприклад правозахисні, взагалі зазнають утисків.

Ледь не єдиним досягненням можна вважати переорієнтацію зовнішньої торгівлі Придністров'я з Росії на ЄС, втім, і це не наблизило придністровців ментально до Європи.

Показовим є і те, що останнім часом загальмувалася реалізація Берлінського протоколу 2016 року, яким передбачалося вирішення низки "малих" питань, таких як визнання придністровських дипломів про вищу освіту чи видача автовласникам з регіону нейтральних номерів.

Для України висновок може бути один: "малі кроки" не можуть бути заміною політичному врегулюванню, "добрі справи" без належного інформаційного супроводу програють інтенсивній російській пропаганді, а "м'який підхід" за умов визнання сепаратистів стороною переговорів лише зміцнює сепаратистський режим.

А тому досвід Молдови для України виглядає швидше як антиприклад. 

Автор: Артем Филипенко,

завідувач відділу досліджень Придунайсько-Чорноморського регіону Національного інституту стратегічних досліджень