Президент Володимир Зеленський неодноразово заявляв про стратегічний курс на членство в ЄС та НАТО, визнаючи, що на цьому шляху Україна має зробити певні реформи. Однією з найпріоритетніших з них – особливо коли йдеться про євроатлантичну інтеграцію – є реформа Служби безпеки України. На цьому неодноразово наголошував генеральний секретар НАТО Єнс Столтенберг, цю реформу виділив держсекретар США Ентоні Блінкен під час візиту до України, та й інші країни-члени Альянсу підкреслюють її важливість.

Саме тому представництво НАТО, посольство США та Консультативна місія Європейського Союзу за запитом України створили спеціальний орган, Міжнародну дорадчу групу (МДГ), мета якої – радити, як провести цю реформу відповідно до принципів Альянсу.

Проте законопроєкт, підготовлений до другого читання і оприлюднений 17 травня головою робочої групи парламентського комітету Мар'яною Безуглою, не враховує більшості пропозицій партнерів України. 

Треба чесно визнати: ухвалення закону в такому вигляді лише віддалить Україну від НАТО. 

Ба більше, така реформа не влаштує ані громадянське суспільство, ані експертне, ані бізнесове середовище самої України.

Кому слідство?

Позбавлення СБУ функцій слідства є ключовим елементом реформи, адже класична спецслужба повинна займатися контррозвідкою.

Різниця проста. Слідство – це притягнення до відповідальності за події, які вже відбулися, а контррозвідка – своєчасне виявлення і запобігання загрозам. Завданням слідчого та оперативника є протидія вчиненому злочину та збір доказів на доведення вини злочинця. Контррозвідник своєю чергою має отримати, проаналізувати та донести інформацію до суб’єктів, які приймають рішення, аби не допустити загроз національній безпеці. Для цього контррозвідники можуть проводити спеціальні операції. 

Контррозвідка, щоби бути ефективною, потребує особливих інструментів (на кшталт можливостей для негласного спостереження). Однак для слідства ці інструменти є неприйнятними, зокрема щоб не перетворити його на каральну машину. 

Саме тому, задля уникнення зловживань з боку спецслужби, найкращою практикою НАТО є розмежування цих напрямків. І саме це МДГ рекомендувала Україні

Проте в СБУ – іншої думки. 

Там вважають, що через загрози та російську агресію за спецслужбою потрібно зберегти як слідство, так і контррозвідку. Апелюють, наприклад, до досвіду Польщі, де спецслужба поєднує функції боротьби з корупцією, слідства та контррозвідки, "забуваючи" сказати, що в більшості країн-членів НАТО ці напрямки таки розділені по різних органах, та й у самій Польщі є розмежування цих напрямків.

Раніше Центр протидії корупції детально аналізував міжнародні стандарти та законодавство різних країн Альянсу. Головний висновок: збереження всіх цих функцій за СБУ несе більше ризиків для безпеки держави та її демократичного розвитку, ніж їхнє роз’єднання.

Саме функція слідства є інструментом, що дозволяє СБУ втручатися в усі сфери життя і є причиною численних скарг бізнесу на Службу. 

І не лише бізнесу – Центр протидії корупції особисто стикався з тим, як економічна контррозвідка СБУ тиснула на МОЗ та лікарів у комісіях міністерства, аби з переліку для закупівель були виключені певні лікарські засоби, без пояснення жодних причин. Коли експертів не вдалося переконати "по доброму", то в хід пішли повістки на допити вже у кримінальній справі щодо контрабанди ліків. Є підстави вважати, що причиною тиску було лобіювання певних постачальників.

У разі, якщо слідство та контррозвідка не будуть розділені, спокуса застосувати "тиск кримінальними провадженнями" для досягнення мети і надалі буде неуникною.

Теза про те, що слідство підвищує ефективність СБУ у захисті держбезпеки, також звучить сумнівно. Адже досі наявність цього інструменту не робила її ефективною.

Так, Служба довгі роки ігнорувала відвертих агентів Кремля в Україні, як-от нардепів Андрія Деркача або Віктора Медведчука. І навіть нещодавнє затримання Медведчука є радше свідченням політичної керованості та заангажованості Служби. Показово, що адвокати кума Путіна почали збирати матеріали до суду ще за чотири дні до оголошення йому підозри. 

Натомість "завдяки" наявності слідства СБУ часто виходить за межі своїх повноважень.

Більшість злочинів, які розслідує Служба, не віднесені до її компетенції чинним законодавством, свідчать дослідження. Гучно пропіарені справи СБУ нерідко просто не доходять до суду. А фейсбук-звіти про "збереження коштів держави" економічною контррозвідкою СБУ не містять жодних підтверджень цього.

Приховані повноваження

Однозначної відповіді щодо слідства та СБУ у законопроєкті досі немає. В останній опублікованій версії є чіткі норми про те, що функція слідства втрачає чинність 1 січня 2024 року. Однак диявол, як завжди, криється в деталях. 

В тілі законопроєкту є низка інших норм щодо слідства, які залишатимуться чинними навіть після 2024 року. Наприклад, серед завдань СБУ в статті 3 законопроєкту чітко вказано виявлення і припинення кримінальних правопорушень. 

Це завдання і є слідством, і ця норма не втратить чинності у зазначені строки. 

Скорочення заради НАТО: як Києву радять реформувати Службу безпеки України

Більше того, законопроєкт про СБУ вносить низку змін до закону України "Про національну безпеку України" і пропонує додати у ньому слідство до завдань СБУ (стаття 19). 

Цей закон, ухвалений у 2018 році, мав стати основою для усіх подальших реформ в секторі безпеки та оборони. Саме тоді і парламент, і міжнародні партнери погодили, що завдання СБУ мають обмежитися чотирма пунктами, і слідство свідомо звідти прибрали. Внесення змін до завдань СБУ в цей закон викликає підозри у спробі парламенту ввести в оману партнерів. 

У питанні такої важливої реформи подібні неточності, неоднозначності та подвійні трактування просто неприпустимі. 

Виправити їх відповідно до законодавчої практики дуже легко.

Функція слідства стане дійсно тимчасовою, якщо буде визначена з відповідними часовими межами лише в перехідних положеннях закону. Окрім того, позбавлення СБУ функції слідства має бути відображено в Кримінальному процесуальному кодексі, адже саме цей документ є ключовим для слідчих та наразі визначає перелік злочинів, які має розслідувати СБУ.

Але сателітний законопроєкт про зміни до КПК в частині реформи СБУ №4392 поки не передбачає позбавлення Служби функції слідства (та й він навіть не проголосований у першому читанні). Тож він може стати інструментом для фактичного збереження слідства в СБУ ще надовго.

Гібридні повноваження для СБУ 

Іншим аргументом, який в СБУ використовують, щоб переконати залишити за ними надмірні повноваження, є гібридні загрози, з якими стикається Україна. Кібератаки, розповсюдження фейків, тероризм і корупція як спосіб підкупу чиновників іноземними спецслужбами начебто потребують мультифункціональності Служби. Однак немає переконливих пояснень, чому з гібридними загрозами повинна боротися лише СБУ. 

Треба віддати належне парламентському комітету: той усунув окремі надмірні повноваження СБУ, визначені у законопроєкті, до першого читання. Наприклад, у документі більше немає норми про можливість знімати з виборів кандидатів за поданням СБУ. 

Втім, низка інших критичних повноважень та норм залишилися, і їх варто обмежити або повністю вилучити із законопроєкту. 

Наприклад, застосування будь-яких силових методів чи засобів примусу має бути чітко обмежена лише тими підрозділами, для яких такі повноваження об’єктивно необхідні, наприклад тими, які проводять контррозвідувальні чи антитерористичні операції. 

Ще одна істотна загроза для дотримання прав людини – закріплення права СБУ мати власні ізолятори тимчасового тримання осіб.

Таких повноважень не мають подібні до СБУ органи в жодній країні НАТО.

Для "забезпечення безпеки" працівники СБУ можуть бути відряджені до будь-якого державного органу чи установи. Це лише цементує давню радянську практику нагляду за будь-яким органом з боку "делегованого" співробітника КДБ. Це створює не лише додаткові корупційні ризики, але й можливості надмірного впливу Служби на будь-яку державну установу. Такі ж ризики несе і надання СБУ повноважень вносити "рекомендації" чи "офіційні застереження" для будь-якої особи. 

Також у жодній демократичній країні контррозвідка не має можливості впливати на усі призначення на найвищі посади державної служби та адміністративні посади прокуратури – а в Україні СБУ хочуть надати такі повноваження. З призначеннями на адмінпосади у прокуратурі ситуація взагалі абсурдна, адже саме прокурори здійснюють нагляд за діяльністю СБУ. Тому, впливаючи на такі призначення, СБУ зможе обирати, хто з керівників прокуратури влаштовує їх більше.

Не втратить Служба свого впливу і на інші органи, які здійснюють оперативну та слідчу роботу, адже за новим законом СБУ зберігає "монополію на прослуховування". Попри те, що парламент ще у 2019 році номінально надав таке право і НАБУ, і ДБР, на практиці його так і не було реалізовано. 

Не позбавиться СБУ повною мірою і антикорупційної складової.

За новим законом вона отримає повноваження "брати участь у виявленні активів, набуття чи використання яких пов’язане з терористичною або розвідувально-підривною діяльністю на шкоду Україні", але як їх відмежувати від незаконно набутих корупційних – не зрозуміло.

Отже, на практиці Служба зможе втручатися у процедуру цивільної конфіскації корупційних статків. Більш того, СБУ отримає виняткові антикорупційні повноваження і щодо власних працівників – без згоди Служби неможливо буде визначити порядок здійснення антикорупційних заходів щодо них, та й здійснювати їх буде не лише НАЗК, але й сама Служба. 

Хіба це не конфлікт інтересів? Тим більше, зважаючи на напрацьований роками корупційний шлейф дій СБУ.

Згідно з останньою версією, у законопроєкті наразі визначено перелік із 41 пункту з повноваженнями. Причому окремі пункти містять у собі по декілька повноважень. Але навіть і цього не досить – цей перелік не є вичерпним з приміткою, що додаткові повноваження можуть визначатися іншими законами. На практиці це означає, що новими функціями Службу можна буде наділяти, просто вносячи зміни до інших непрофільних законів. Наразі чи не половина повноважень СБУ дійсно закріплена в інших законах, що створює правовий хаос у роботі органу і дає додаткове поле для зловживань. 

Служба без контролю

Слабкими і фрагментованими залишаються положення про цивільний контроль за діяльністю СБУ. 

Зокрема, законопроєкт істотно обмежує прокурорський нагляд за діяльністю Служби, фактично нівелюючи його: у прокурорів просто не буде доступу до критично важливої інформації про осіб, з якими існує конфіденційна співпраця, або про методи роботи СБУ. Це припустимо у разі реального (і повного!) позбавлення Служби слідства, але якщо хоча б мінімальні слідчі функції лишаються, це створює високі ризики використання контррозвідувальної інформації для кримінального переслідування. По суті, прокурори не матимуть змоги оцінити дотримання прав людини з боку СБУ чи наявність підстав для проведення певних слідчих дій. 

Судовий контроль також не буде ефективним при проведенні деяких заходів. 

А певні дії, які є неприпустимими у країнах НАТО, СБУ зможе робити самостійно, не питаючи погодження ні в кого – наприклад, блокувати вебсайти чи месенджери строком до семи діб за своїм рішенням, лише постфактум звертаючись до суду за дозволом.

Хоча для багатьох інтернет-бізнесів блокування роботи на тиждень означатиме шалені збитки та репутаційні втрати, здатні призвести аж до банкрутства.

Як гадаєте, чи не з’явиться у когось із контррозвідників ідея монетизувати такі повноваження?

Відмовити у задоволенні клопотання СБУ щодо блокування ресурсу суд зможе лише через його невідповідність встановленим законом вимогам. Проблемним є також і те, що процес розгляду клопотань СБУ ніяк не фіксується, а повне рішення про проведення контррозвідувального заходу не може бути надане – надається лише витяг із такого рішення.

Ефективність контролю з боку цивільних органів також буде знижено через те, що порядок доступу до приміщень СБУ та інформації про діяльність Служби буде визначатись актами, які має затвердити сама Служба спільно з органами контролю. Тобто СБУ зможе фактично уникати контролю, а відтак – і незручних питань про свою діяльність. Межі контролю з боку цивільних органів контролю (навіть з боку президента!) також є нечіткими.

А закон, як і нині, прописаний так, що "контролером за СБУ" зазвичай стає відряджений військовослужбовець самої Служби (знову повертаємося до проблемної норми про "відрядження", на якій ми наголошували вище). 

Чи є такий контроль дієвим – питання риторичне. 

Очевидно, що схвалення законопроєкту в другому читанні з такими нормами та всупереч рекомендаціям НАТО та ЄС означатиме не лише фейкову реформу СБУ, а й втрачений шанс на євроатлантичне майбутнє України. 

Вихід є. 

Парламентський комітет повинен негайно, до початку постатейного розгляду законопроєкту, врахувати рекомендації Міжнародної дорадчої групи. 

Якщо ж у законопроєкті залишаться всі ці критичні вади, це означатиме небажання депутатів, перш за все монобільшості, рухатися стратегічним курсом, озвученим президентом. І це буде однозначним сигналом для НАТО про "бажання" України щодо подальшої інтеграції. 

Сподіваємося, цього не станеться.

Автори: Олена Щербан, Антон Марчук, Христина Івасюк,

Центр протидії корупції