Протягом найближчого тижня парламентський комітет з питань національної безпеки має розглянути оновлений законопроєкт про Службу безпеки України, щоби винести його зі своїм висновком на пленарне засідання Верховної ради.

Голосування за нього може стати однією з ключових історій успіху реформ, проведених чинною владою – або ж навпаки, історією невдачі. Втім, зважаючи на кількість та рівень сигналів про важливість цієї реформи, які отримує президент Зеленський від всіх без винятку західних партнерів, шанс на ухвалення цього закону – дуже високий.

Але можна з певністю говорити, що задоволеними залишаться не всі.

Правозахисники і надалі виступають категорично проти реформи СБУ за даною концепцією, попри те, що оновлений проєкт врахував значну частину їхніх правок. Противником законопроєкту, схоже, лишається і сама Служба безпеки, оскільки останні редакції документа додатково урізають її повноваження. Рівно протилежну думку мають західні партнери – у НАТО, ЄС та США хвалять законопроєкт та кажуть, що він наближає спецслужбу до західних стандартів.

Ми проаналізували документ і маємо визнати: він змінився на краще у порівнянні з першим читанням. Втім, до нього лишилася низка питань, які, схоже, матимуть ключове значення для його кінцевої оцінки, а можливо, й для ухвалення рішення.

Ізоляторам – ні?

Одним із головних приводів для критики проєкту, ухваленого у першому читанні, було те, що він на словах позбавляв спецслужбу досудового слідства та перетворював її на контррозвідку, а за текстом документа – лишав для Служби чимало можливостей зберегти ці повноваження. І це дало критикам проєкту підстави припускати, що йдеться не про реальну реформу, а радше про її імітацію.

Трохи далі пояснимо, чому питання слідства у СБУ викликало настільки жорсткі баталії та привернуло аж таку увагу

Але спершу – добрі новини.

Найнебезпечніші норми з проєкту вичистили.

Ведення досудового розслідування викреслили з переліку функцій СБУ. Тепер, на відміну від версії першого читання, у проєкті прямо записано, що з 2022 року СБУ не матиме права розпочинати нові розслідування, а ті, які вже розпочаті – повинна завершити до кінця 2022 року або передати їх за підслідністю – до ДБР, НАБУ, поліції чи новоствореного Бюро економічної безпеки. Жодних винятків закон не передбачає.

Оперативно-розшукові справи (більш відомі за російською абревіатурою ОРД), що зазвичай включають у себе прослуховування чи інші методи негласного збору інформації для кримінальних проваджень, також повинні бути закриті до кінця 2022 року.

Із завдань СБУ видалили також "попередження, виявлення та припинення кримінальних правопорушень".

Треба визнати, певні лазівки лишилися, але джерела свідчать, що і їх мають намір "підчистити".

Ключова новина, яка точно сподобається правозахисникам: за новим законом у СБУ вже не буде ізоляторів тимчасового тримання! ЄП підтвердили з кількох джерел, що є домовленість викреслити згадки про них із закону. Ці ізолятори, виведені з-під звичного контролю, якому підлягають решта "мін'юстівських" місць позбавлення волі, здавна були приводом для критики на адресу України та підозр щодо того, що там застосовують тортури абощо.

Втім, окремі питання лишаються.

Так, у проєкті досі є низка згадок про право оперативників на "затримання особи, яка вчинила правопорушення". Лише у кількох статтях до цієї норми дописали логічне зауваження про те, що таких людей СБУшники можуть затримувати лише для передачі їх поліції тощо. І це необхідно врегулювати, бо наразі з’являється правова невизначеність: якщо у Служби не буде ані слідства, ані СІЗО, то куди дівати затриманих, яких зловила Служба під час виконання повноважень?

Чому у СБУ так хочуть забрати слідство?

Перш за все, варто пояснити на простому прикладі, чому це не "зрада". За концепцією реформи, яка вже передбачена у Законі про нацбезпеку, Служба безпеки України має перетворитися на контррозвідувальний орган, який зможе ефективно виявляти загрози нацбезпеці, запобігати їм та протидіяти російській гібридній агресії. Із таким підходом погоджуються усі, хто причетний до реформи СБУ або стежить за її проведенням.

Втім, шлях до цієї мети викликає суперечки між самою Службою і депутатами, між правозахисниками і західними партнерами тощо. Найбільші суперечки точаться навколо того, чи збереже спецслужба функцію досудового слідства.

А от у самій СБУ вважають, що вони мають зберегти право на розслідування, та пропонують обмежити його тільки злочинами проти державної безпеки (шпигунство, держзрада тощо). В Службі наполягають на своїй унікальній експертизі і кажуть, що вона не збережеться, навіть якщо їхніх слідчих переведуть на роботу в ДБР, нацполіцію тощо, як передбачає законопроєкт.

Натомість міжнародні партнери переконують, що ефективність контррозвідки лише зростає, якщо вона відділена від слідства, та наводять кращі практики НАТО як доказ цього. До прикладу, ані ЦРУ, ані британська МІ-5 (найвідоміші контррозвідувальні служби країн НАТО) позбавлені слідства, не мають власних ізоляторів, не можуть самостійно шукати злочинця і клопотатися про його арешт тощо. Ці завдання виконують правоохоронні органи, а "чиста" контррозвідка таким не є.

Категорично проти збереження слідства в СБУ виступають також правозахисники – вони переконані, що це перетворить Службу на каральний орган.

Річ у тім, що ефективна контррозвідка за своєю суттю має бути більш прихованою і менш підзвітною, аніж слідство.

Має бути менш скутою правилами і погодженнями, ніж це є припустимо для кримінальних розслідувань.

Але якщо ці дві функції поєднані в одному органі, з’являється простір для зловживань – наприклад, коли контррозвідувальники СБУ добуватимуть докази сумнівним шляхом, щоби слідчий СБУ просунувся у якійсь кримінальній справі. І водночас це – що ми тривалий час бачили у роботі "старої" Служби – дає змогу пошантажувати когось кримінальною справою...

Уникнути цього в українських реаліях можна, хіба що обмеживши функціональність та ефективність контррозвідників, інакше доведеться змиритися з системними порушеннями прав людини та зловживаннями, переконують експерти. Але в такому разі виникає запитання: а навіщо взагалі була реформа, якщо "на виході" ми отримуємо таку саме проблемну Службу, як вона була "на вході"?

Такими є аргументи тих, хто агітує за повне позбавлення СБУ права на досудове розслідування.

Що змінилося на краще?

Та повернемося до інших змін у проєкті закону про СБУ.

У парламентському комітеті доклали зусиль для того, щоби прибрати деякі підстави для претензій, щодо загроз для дотримання прав людини.

Одна з таких змін – проєкт уточнює, що тимчасове обмеження прав і свобод з боку контррозвідувальників допускається лише "за дозволом суду". І хоча у низці випадків судовий контроль спрощений (що робить сумнівним використання таких контррозвідувальних даних у судовому процесі), він є. Також додано норму про те, що дії СБУшників можуть бути оскаржені в суді.

Низка положень можуть здаватися технічними, але вони мають вагоме значення для збереження принципів, закладених у новому законі. Бо саме на них мають ґрунтуватися подальші акти про внутрішні правила СБУ. Наприклад, з визначення терміну загроз нацбезпеці прибрали згадку "потенційні загрози", яка безмежно розширювала сферу інтересів СБУ; із завдань прибрали протидію "загостренням суспільно-політичної та соціально-економічної ситуації", яка в теорії дозволяла Службі втручатися у політику; прописали СБУшникам процедурні обов’язки повідомлення про тортури, принизливе чи негідне ставлення, а також про корупційні ризики тощо.

До речі, згадані внутрішні рішення СБУ підлягають держреєстрації (що передбачає перевірку на законність), і це – ще одна новація законопроєкту.

Ще одна позитивна зміна – до повноважень СБУ додали міжнародну співпрацю, уточнивши її межі. Це важливо для взаємодії зі спецслужбами держав-союзників.

Також у проєкті уточнили скорочення чисельності Служби та її демілітаризацію – це було однією з рекомендації партнерів з НАТО, ЄС та США.

Не без проблем

Втім, будемо відверті, проблеми лишаються. 

Перш за все, необхідно побачити у фінальному законопроєкті, який винесуть на голосування в комітеті, ті зміни, про які зараз кажуть джерела, як-от викреслення норми про слідчі ізолятори.

Немає також ясності з тим, чи буде комітет (який паралельно консультується зі Службою та Банковою) готовий уточнити норми про право на затримання правопорушників, які натякають на те, що в СБУ хтось і досі лобіює повернення залишків слідчих повноважень.

Та однією з найнебезпечніших є норма про використання контррозвідувальних даних як доказів у суді – її проєкт закону про СБУ пропонує додати до закону про контррозвідку.

Якщо не викреслити це положення – воно повністю руйнує ідеологію закону.

Вище ми пояснили, що одна з причин, чому СБУ позбавляють функції слідства – це те, що це дозволить їй отримати право на діяльність, яка не сумісна з кримінальним процесом. У тому числі – прослуховування, інше негласне збирання даних тощо.

Так, це все (за новою версією закону) також потребує судового дозволу, але його видача відбувається за спрощеною процедурою, а рішення суду з цих питань не публікуються в реєстрі.

Звісно, в СБУ є ті, кому хотілося би мати ці повноваження, але використання цих механізмів для збирання доказів буде більше нагадувати репресивний апарат, аніж слідство. Така доказова база матиме проблеми з правовою та суспільною легітимністю; до того ж вона часом буде хибною за суттю. Але при цьому – заводить країну "під ковпак" спостереження, яке може мати кримінальні наслідки. За таких умов буде непросто як отримати схвальний відгук західних партнерів (які не дарма наразі мовчать), так і зібрати голоси під цей проєкт. Тому лишається сподіватися, що з фінальної версії проєкту це зникне – що суттєво поліпшить долю документа.

Ще одна проблема проєкту, яку також за бажання можна виправити – те, що він зберігає секретність статків навіть керівництва СБУ. Щодо оперативних контррозвідувальників, чиї імена та посади мають лишатися таємними, цей підхід виправданий, але приховування декларацій топ-СБУшників, які призначаються указами президента – нонсенс.

І насамкінець варто звернути увагу на цікаву новацію проєкту, яка, втім, несе ризики. Законопроєкт зобов’язує СБУ "розархівувати та оцифрувати всю інформацію репресивних органів комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років", з якої зняли гриф таємності ще у 2015 році окремим законом "Про доступ до архівів репресивних органів комуністичного тоталітарного режиму". І це, безумовно, добре. Але крім цього, у проєкті йдеться, що "майно (культові речі того періоду, предмети, книги тощо), яке було конфісковане репресивними органами... підлягає поверненню спадкоємцям, родичам постраждалих, релігійним конфесіям чи іншим правонаступникам".

Звучить добре, але є важливий і небезпечний нюанс. За згаданим законом 2015 року до "репресивних органів" зараховані також суди, які конфіскували майно у "буржуїв", "куркулів" та інших "ворогів народу". Тому, якщо читати буквально, закон про СБУ може запустити неконтрольований і не прописаний у деталях процес реституції майна, яке відтоді змінило багатьох законних власників, або майна, яке вже знищене. Тобто йдеться про процес із непрогнозованими наслідками.

Таке не годиться робити законом про СБУ, цю норму необхідно змінити, і це нескладно зробити. Наприклад, прописати, що йдеться про "майно, крім нерухомого, яке було конфісковане і на момент звернення правовласника або його спадкоємців перебуває у розпорядженні держави або державних, комунальних органів або підприємств, власниками яких є держава або державні, комунальні органи", абощо.

* * * * *

Підсумовуючи, можна сказати, що реформа СБУ виходить на фінішну пряму.

У разі врахування ключових правок (частина з яких перелічена у цій статті) Україна може отримати принципово нову спецслужбу, а реформа стане історією успіху як з точки зору ефективності контррозвідки, так і в контексті відносин України з ЄС та НАТО, від яких у неофіційних розмовах вже зараз лунають схвальні відгуки.

"Навряд чи можна очікувати, що документ колись ідеально пасуватиме всім зацікавленим сторонам, зауваження до нього лишатимуться завжди. Але те, що ми бачимо – це добра основа, котра за певних доопрацювань стане законом, який можна буде тільки вітати", – поділився з ЄП один із представників Міжнародної дорадчої групи, що опікується питаннями реформи СБУ.

Автор: Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди"