У вівторок на конференції "Демократія в дії", про яку детально писала та розповідала "Європейська правда", виступив президент Венеційської комісії Джанні Букіккіо.

Це посадовець, який не відомий різкими політичними заявами – і тим дивнішою стала його промова у Києві.

Джанні Букіккіо попередив про можливість руйнування демократичних змін в Україні, пояснив, за яких умов судова реформа стане "приреченою", та все ж висловив надію, що Україна уникне цих ризиків. По суті, очільник "Венеційки" представив програму продовження судової реформи у вигляді, який дозволить їй стати успішною.

"Європейська правда" переклала його виступ українською і публікує з незначними скороченнями.

* * * * *

Почну з нагадування, що корупція – це біда. Вона зав’язується на найвищих щаблях політики, спотворюючи функціонування держави або міжнародної структури.

Корупція руйнує – бо вона блокує і вбиває реформи, вбиваючи віру. Корупція делегітимізує, бо коли гроші та влада працюють на меншість за рахунок більшості, це роз'їдає довіру громадськості не лише до політиків, а й до інституцій та цінностей. Корупція загрожує функціонуванню держінституцій та штовхає на крайні рішення, які іноді суперечать конституції.

Корупція заважає рівності, праву на справедливий суд та багатьом іншим основним правам. Корупція підсилює безкарність, бо захищає злочинців – зокрема, великих корупціонерів – від покарання, даючи сигнал суспільству, що система не є справедливою та рівною для всіх.

Нарешті, корупція розбещує, оскільки спонукає інших приєднуватися до тих, хто на ній процвітає. Велика корупція породжує дрібну корупцію.

Тому запобігання та боротьба з корупцією, яка може призвести навіть до захоплення держави, мають бути головним пріоритетом для урядів Європи та світу.

Якою буває корупція?

Дрібна чи бюрократична корупція – те, що буває з боку державних службовців низького рівня або керівників, які зловживають обмеженими повноваженнями на своїх посадах в обмін на преференції або невеликі суми грошей.

Велика корупція стосується керівників підприємств або злочинців, які розплачуються з ключовими урядовцями або політичними партіями в обмін на економічну підтримку в секторах, де на кону – високі прибутки.

В обох випадках корупцією рухають жадібність та спроба збагатіти.

Системна корупція, яку також називають "ендемічною корупцією", виникає, коли держава чи приватна організація встановлює правила, які дозволяють або й заохочують корупцію.

Також є нове явище за назвою "стратегічна корупція".

Воно стосується корупції, яка використовується як інструмент національної стратегії.

Така корупція підтримується, а іноді й організовується державною владою для політичних, а не економічних цілей, або для досягнення всебічного авторитарного порядку денного, де нерозривно пов’язані політичні та економічні цілі.

Як відомо, Рада Європи була створена для захисту прав людини, демократії та верховенства права після Другої світової війни. Боротьба з корупцією ставала дедалі більшою частиною нашої роботи. Наш антикорупційний орган GRECO (Група держав проти корупції) мав тут вирішальне значення. Але Венеційська комісія також була дуже активною у боротьбі з корупцією, оскільки її мандат передбачає реформування державних установ, включаючи судову владу та конституційні суди, а також створення та реформування нових інституцій, включно з антикорупційними органами, які є вирішальним аспектом цього бою.

Боротьба з корупцією – це багатозадачна багатоцільова робота.

Заходи для вирішення проблеми корупції, які не включають впливу на загальну систему, приречені на поразку.

Коли боротьба може сприяти корупції?

Ефективна боротьба з корупцією та повага до незалежності судової влади й верховенства права повинні йти пліч-о-пліч. Неможливо ефективно боротися з корупцією без незалежної судової влади та верховенства права. Так само не може бути незалежної судової влади та верховенства права за умови широко поширеної корупції.

При цьому антикорупційні реформи не повинні суперечити конституції.

По-перше, в такому разі вони ризикують порушити баланс між гілками влади, що робить управління складним, навіть неможливим. Це має наслідки, протилежні намірам: корупція проникає глибше.

По-друге, порушення конституції руйнує довіру громадськості до зобов’язання уряду дотримуватися основних цінностей держави. Не існує причин, які би виправдовували порушення конституції, а неконституційні дії проти іншої державної установи не сприятимуть вирішенню будь-якої кризи, а натомість послаблюють державу.

До судової влади як інституції повинна бути повага. Її рішення повинні виконуватися, незалежність суддів має бути захищена. Судді повинні бути підзвітними суспільству через систему дисциплінарної та кримінальної відповідальності, але не повинні бути підзвітними виконавчій чи законодавчій владі.

При цьому у суддів має бути лише "функціональний імунітет" (тобто щодо виконання ними обов’язків. – ЄП).

Ідея вирішення проблеми корупції в судовій системі через підпорядкування суддів виконавчій чи законодавчій владі є оманливою відповіддю на проблему: корумпований суддя може бути усунений, але якщо він втратить незалежність, то шкода буде непоправною. Те саме стосується і конституційних судів. Конституційні суди та їхні рішення повинні поважатися. Рішення, яке викликає незадоволення парламенту, уряду чи громадськості, ще не означає зловживання суддями владою або свавілля.

Конституційні суди іноді ухвалюють проблемні рішення. Ми всі добре знайомі з жовтневим рішенням КСУ. Суд не дотримувався своїх власних процедур, деякі судді мали можливий конфлікт інтересів, рішення КСУ було погано обґрунтоване та втручалося у повноваження парламенту.

Навіть такі рішення є остаточними та обов'язковими.

Але низька якість того рішення дала парламенту значний простір для його формального виконання, трактуючи рішення у спосіб, який відповідав би українському конституційно-правовому порядку, включаючи міжнародні зобов'язання щодо боротьби з корупцією.

Ми були раді побачити, що рекомендації Венеційської комісії тут були корисними та були дотримані, тому сьогодні антикорупційні органи України відновлені.

Але Комісія також запропонувала, щоб норми, які регулюють Конституційний суд, були вдосконалені. Комісія також вважала за необхідне вдосконалити спосіб відбору суддів Конституційного суду та запровадити перевірку кандидатів на ці посади з міжнародним компонентом.

Як карати суддів-корупціонерів

Скомпрометовані судді неодмінно повинні бути покарані та у разі потреби – звільнені. Міжнародне право вимагає створення системи декларування активів, яка повинна підтримуватися відповідними покараннями.

Нещодавно Венеційська комісія підтримала відновлення покарання у вигляді позбавлення волі до двох років за найсерйозніші випадки неточної декларації про майно.

Однак 3 червня 2021 року під час ухвалення законопроєкту № 4651 парламент змінив "позбавлення" волі на "обмеження" волі та прибрав зобов’язання декларувати майно родичів держслужбовців.

Це – негативні поправки, які Венеційська комісія не підтримує.

Я вдячний президенту Зеленському за намір накласти вето на цей закон.

Що стосується дисциплінарних процедур щодо суддів, то звільнення є найсуворішим покаранням. Воно можливе лише у результаті відповідних процедур, здійснених компетентними установами, зокрема Вищою радою правосуддя (ВРП).

Але чи можна довіряти цим установам таке завдання, чи здатні вони виконувати його неупереджено та ефективно? Це дилема.

Надання корумпованим суддям гарантій недоторканності створює потенціал безкарності, на якому корупція процвітає ще більше. Тому ми нагадуємо, що перестворення Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) – термінове завдання. Ми підтримуємо пропозицію створити змішаний національно-міжнародний орган – конкурсну комісію для відбору нових членів ВККС. Метод створення цієї конкурсної комісії має бути наближений до моделі, що довела успіх при створенні Вищого антикорупційного суду.

І я наголошу, що ВККС не має бути пов’язана з Вищою радою правосуддя, доки остання не буде реформована і не пройде відбір її членів.

На жаль, закон 3711-д у тому вигляді, що схвалений до другого читання, не відповідає рекомендаціям Венеційської комісії, ми його не підтримуємо (прим.ЄП: йдеться про редакцію, ухвалену комітетом, наразі законопроєкт ще не виносився на голосування ВР).

Склад Вищої ради правосуддя має бути переглянутий до того, як йому довірять призначення ВККС.

Це обов’язкова умова, інакше судова реформа буде приречена.

Допомога, а не "зовнішнє управління"

Також Венеційська комісія опублікувала ще один терміновий висновок щодо законопроєкту №5068, метою якого є створення "Етичної ради" – органу, який діятиме шість років і перевірятиме кандидатів перед обранням чи призначенням членами ВРП, а також проведе перевірку/відсів чинних членів ВРП.

Ми вітаємо спрямованість законопроєкту №5068, який має намір реформувати ВРП, та вітаємо участь міжнародних експертів у Етичній раді.

У міжнародної спільноти, включно з Венеційською комісією, дійсно є тверде переконання, що механізми з міжнародним компонентом здатні забезпечити об'єктивний підхід до вибору кандидатів або до покарань.

Але виникає питання про розподіл голосів при залученні міжнародної складової. Венеційська комісія рекомендує, щоби для ухвалення рішень Етичної ради за нього мали проголосувати щонайменше 4 з 6 її членів, включаючи двох міжнародних експертів; у разі розподілу голосів 3 на 3 голосування буде повторене і перевагу матиме група, що включає принаймні двох міжнародних експертів.

Переважна вага міжнародної складової також повинна бути у відбірковій комісії до ВККС.

Цей підхід важко прийняти державі та суддям, але ми впевнені, що він необхідний.

І я закликаю суддів бути терплячими та брати участь у процесі формування суспільної довіри.

Необхідно боротися з лихом корупції, не створюючи при цьому нестабільності та ще більшої корупції.

Цей підхід відповідає конституції: наприклад, перевірка відповідно до законопроєкту 5068 давала би рекомендацію іншим органам (включаючи парламент, судову владу, адвокатуру, університети тощо) звільнити відповідного члена. Але саме рішення залишатиметься за цими органами.

Міжнародний компонент має бути чітко обмежений у часі. Я би навіть сказав, що у разі, коли є чіткі ознаки, що національні та міжнародні члени ухвалюють однакові рішення – робота цього органу може бути припинена (достроково).

На завершення скажу: я не недооцінюю складність боротьби з корупцією. Будь-що з наведеного нелегко втілити на практиці. Але цю багатозадачну, багатоцільову роботу з багатьма учасниками все ж треба виконувати. З судовою корупцією повинні боротися політики, ті, хто ухвалює рішення, правоохоронці, самі судді та прокурори, сторони в процесі, адвокати, судові службовці, ЗМІ, громадянське суспільство.

При цьому очікування повинні залишатися реалістичними.

Але навіть у разі, якщо "свисток починає свистіти" – тобто починають надходити сигнали про велику корупцію, – це вже може почати зменшувати безкарність. 

Це було б гарним початком вашої боротьби.

Джанні Букіккіо,

президент Європейської комісії "За демократію через право" ("Венеційської комісії")

Київ, 8 червня 2021 року