Партнерство без правил: як Україна визначила своїх головних союзників у світі

На початку 2000-х експерти якось підрахували, що Україна вважала своїми "стратегічними партнерами" майже 40 країн.

Проблема в тому, що стосовно переважної більшості з них "стратегічний" статус не був підкріплений ані реальним станом речей у двосторонніх відносинах, ані договірною базою, ані навіть внутрішніми нормотворчими документами, адже в Україні не було затвердженої стратегії зовнішньої політики.

Віднедавна ситуація змінилася.

У вересні 2020 року в Україні була ухвалена Стратегія національної безпеки, а у серпні 2021-го президент затвердив Стратегію зовнішньополітичної діяльності України. Обидва документи формально визначили стратегічних партнерів.

Але чи можна говорити, що у цьому питанні з’явилося достатньо ясності? На жаль, не завжди.

Стратегічна десятка. Чи п’ятірка? Чи тринадцятка?

Попри те, що два загальнодержавних документи додали ясності щодо стратегічних партнерів, одночасно вони створили також додаткові запитання.

Проблему варто розділити на дві частини.

Перше – це питання критеріїв, тобто чому ми вважаємо ту чи іншу країну стратегічним партнером.

Друге – питання категоризації, тобто розподілу на "типи" стратегічних партнерів. Обидві стратегії розмежовують країни по групах, використовуючи щодо них декілька різних термінів, але жодна з них не визначає, а в чому полягає відмінність. Більше того, деякі країни навіть у цих двох документах потрапили у різні категорії.

Так, Стратегія нацбезпеки визначає дві групи стратегічно важливих для України держав – об’єднаних у всебічне співробітництво стратегічного характеру (сюди потрапили США, Велика Британія, Канада, Франція, Німеччина) та стратегічне партнерство (теж п’ятірка: Азербайджан, Грузія, Литва, Польща, Туреччина).

Своєю чергою Стратегія зовнішньополітичної діяльності має окремий розділ "Відносини пріоритетного стратегічного характеру та стратегічного партнерства".

У ньому визначено аж п'ять різних типів стратегічних відносин, що охопили 13 держав.

Перша п’ятірка зі Стратегії нацбезпеки збереглася, але змінила назву. США, Британія, Канада, Німеччина та Франція тепер об’єднані відносинами "пріоритетного стратегічного характеру" з Україною.

Одночасно документ визначає категорію "особливе партнерство", до якої увійшла лише одна держава, Канада. Також існує "стратегічне партнерство" з Німеччиною, Польщею, Туреччиною, Азербайджаном, Грузією, Литвою, Китаєм та Бразилією, "всебічне партнерство стратегічного значення" з Францією і "глобальне партнерство" з Японією.

Отже, до початкової десятки ключових партнерів додалися Китай, Бразилія та Японія.

Крім того, Україна прагне встановлення стратегічних відносин з Молдовою та Румунією. Цих держав не було в початковому списку, але їх додали – імовірно, під впливом критики з боку експертів та медіа. Індія також опинилась в цьому розділі, хоча отримала лише рівень важливого партнера. Умовно ці три країни можна зарахувати до потенційних стратегічних партнерів.

Критерії стратегічного партнерства

Формально Стратегія зовнішньополітичної діяльності визначає критерій, за яким відібрані держави пріоритетного стратегічного характеру відносин. Цей документ каже, що відбір здійснюється "відповідно до пріоритетів зовнішньої політики та відображає особливий рівень і характер співробітництва, що ґрунтується на взаємних інтересах і цінностях демократії, верховенства права, поваги до прав людини".

Якщо розібратися, то такі вимоги Україна може ставити до будь-якого партнера, необов’язково стратегічного. Натомість щодо Китаю, який визначений стратегічним партнером, було би дивно говорити про близькість у питаннях демократії та поваги до прав людини.

Нещодавно авторка цих рядків запитала колег, які опікуються міжнародними відносинами та безпековою політикою, про те, які критерії або очікування вони мають щодо стратегічного партнера України.

Список виявився довгим та різнобарвним.

Серед можливих критеріїв – підписання відповідних документів про стратегічні відносини; надання допомоги та підтримки на міжнародній арені та у боротьбі з російською агресією; відсутність прихованого деструктивного впливу з боку такого партнера; системна підтримка на багатосторонніх майданчиках; фактичне співпадіння ключових інтересів партнерів; запровадження санкцій проти РФ; ступінь вразливості стратегічного партнерства від зміни політичних еліт; наявність військово-технічного співробітництва та відповідні угоди у сфері безпеки; підписані угоди про вільну торгівлю тощо.

Запровадити усі ці критерії навряд чи можливо, бо у цьому разі у нас не лишилося би жодного стратегічного партнера. Навіть ті ж Сполучені Штати випали би зі списку, наприклад, через те, що у нас із ними немає ЗВТ.

Але було те, у чому експерти зійшлися:

одна лише значна економічна співпраця не може бути показником стратегічного партнерства.

Безпекова компонента є не менш важливою, а іноді й навіть більш показовою, якщо враховувати українські національні інтереси.

З цього, втім, випливають додаткові питання.

Чи може Україна визначати підтримку її членства у ЄС і НАТО як один з критеріїв? Чи варто цього очікувати від таких країн, як Бразилія чи КНР? Напевно, ні. Або інше: як оцінити ситуацію з окремими європейськими країнами, які на офіційному рівні не заперечують майбутнього членства, але фактично вважають, що питання не на часі і не сприяє процесу інтеграції? Навряд чи цього достатньо, щоби викреслювати такі держави зі списку стратегічно важливих для України партнерів.

Перевірка практикою

Ми проаналізували 13 країн, які визначені у згаданих нацстратегіях як стратегічні партнери, за кількома критеріями.

Чи є у нас двостороння угода чи інший документ, що визнає стратегічне партнерство? Чи входить країна до топ-15 українських торговельних партнерів? Чи підписані з державою угоди про вільну торгівлю? Чи підтримує партнер українські резолюції щодо Криму та Чорного моря в ГА ООН? Чи надає безпекову допомогу та чи підтримав санкції проти Російської Федерації?

Перший критерій виявився "найскладнішим".

Наразі Україна уклала тільки дві угоди, які є міжнародно-правовими актами і де чітко визначається стратегічний рівень відносин України з третьою державою – це Хартія Україна – США про стратегічне партнерство (2008 рік) та Угода про політичне співробітництво, вільну торгівлю і стратегічне партнерство з Британією (2020 рік).

Натомість декларації щодо стратегічного партнерства з іншими залишаються на рівні заяв, переважна більшість датується ще початком 2000-х, а їхні тексти відсутні у публічному доступі. Наприклад, такі спільні декларації є з Канадою (1994), Польщею (1996), Азербайджаном (2004), Бразилією (2009), Туреччиною та КНР (2011), Грузією (2017). Найостанніша – з Литвою у 2019 році. З Японією є лише Спільна заява про нове партнерство у XXI столітті (2005).

А Франція та Німеччина взагалі не мають з Україною схожих декларацій (що збільшує питання до взаємності визначення відносин як стратегічних).

Лише чотири держави мають двосторонній орган високого стратегічного рівня з Україною – Туреччина, Литва, Грузія та США.

Тепер подивимося на торгівлю України з партнерами.

В умовах економізації зовнішньої політики обсяг торгівлі та наявність угод про ЗВТ є важливими для визначення країни як стратегічного партнера.

Наразі Україна має угоди про вільну торгівлю з Канадою, Великою Британією, Грузією. Франція, Німеччина, Польща та Литва охоплені Угодою про асоціацію з ЄС, з Азербайджаном діє ЗВТ у рамках ГУАМ.

З 13 стратпартнерів ЗВТ немає з п’ятьма – США, КНР, Японією, Бразилією та Туреччиною. З останньою ведуться переговори, але вже років сім як лунають заяви, що вона готова на 90-99%.

Що стосується безпосередньо товарообігу, то у 2020 році за товарами до топ-15 потрапляють США, Німеччина, Франція, Польща, Туреччина, КНР займає перше місце в рейтингу. А за послугами – США, Велика Британія, Німеччина, Франція, Польща, Туреччина, КНР. Тобто більшість головних торговельних партнерів України не потрапляють до переліку стратегічних.

В умовах російсько-української війни підтримка у міжнародних організаціях та щодо санкційної політики є вкрай важливою для України.

Більшість країн підтримали як санкційну політику, так і щорічні резолюції.

Але Бразилія, КНР, Туреччина, Азербайджан не підтримали санкції проти РФ.

Крім того, Бразилія утримується від голосування в ГА ООН, КНР голосує проти, а Азербайджан просто не з’являється на голосування.

Водночас важливо розуміти, що позиція деяких країн обумовлена не антиукраїнським підходом, а швидше зав’язана на внутрішні проблеми (як-от у випадку КНР), або має остороги щодо псування відносин з РФ (приклад – Азербайджан).

Ну і останній пункт – це безпекова та військова допомога. Всім відомо про допомогу від США (від джавелінів до катерів), нещодавні угоди та активну допомогу від Великої Британії, Канади, Литви, Польщі та Туреччини. Грузія, яка сама є реципієнтом допомоги, тим не менш, активно долучається до спільних безпекових заходів та ініціатив, особливо що стосується безпеки у Чорному морі та НАТО. Навіть Японія знаходить можливості допомоги у сфері оборони.

Партнерство – як танго

Хтось з експертів вважає, що статус стратегічного партнера можна надавати авансом, у надії, що одного часу таке партнерство відбудеться. Хтось зазначає, що ця категорія є суб’єктивною і не має сенсу "навішувати ярлики" на країни, набагато важливішими є конкретні приклади партнерства. Треті наголошують, що теоретично можна визначати лише стратегічне партнерство в окремих напрямах (політичний, військовий, енергетичний, економічний тощо).

Тим не менш, без максимально чіткого визначення критеріїв стратегічного партнерства або хоча б виразного пояснення, чим один тип партнерства відрізняється від іншого, Україні буде важко не тільки визначити свої пріоритети, але й, що важливіше, донести це до наших "стратегічних партнерів".

Партнерство – це навіть "більше ніж танго", воно вимагає участі двох або як мінімум двох держав.

Тому передусім важливо, щоб і наші партнери вважали наші відносини стратегічними. І от із цим з проголошеними стратегічними партнерами України, на жаль, не завжди складається.

Автор: Ганна Шелест,

кандидат політичних наук, головний редактор UA: Ukraine Analytica,

директорка безпекових програм Ради зовнішньої політики "Українська призма"