Україна йде до ЄС та НАТО. Це – конституційна мета, яку не ставить під сумнів суспільство: вступ до ЄС підтримують 67% українців, до НАТО – 59%. За цих умов міжнародні відносини України, контакти влади іншими європейськими країнами набувають особливої ваги.

Втім, Україна має не просто йти на Захід, але робити це продумано, скоординовано, промовляючи "єдиним голосом".

Термін "єдиний голос", до речі, не новий, бо й проблема давня. Ще за часів Ющенка на Банковій піднімали це питання. Самодіяльність окремих представників влади за кордоном не раз шкодила усій країні. Дипломати пам’ятають приклад тих часів, що стався у січні-2007, коли міністр транспорту Рудьківський ввів у оману посла України у Австрії та створив для держави проблеми у відносинах з Туркменістаном (на той час одним з постачальників газу).

Минуло 15 років, а окремі "діячі" і досі діють за кордоном всупереч позиції держави. Один з найсвіжіших прикладів – візит до білоруського диктатора Лукашенка нардепа Євгенія Шевченка зі "Слуги народу", який, не маючи жодних на це повноважень, проводив у Мінську "переговори про Донбас".

Словом, давно є потреба упорядкувати міжнародні сигнали, що виходять від України.

Саме це спробував зробити Володимир Зеленський, підписавши указ "Про заходи щодо вдосконалення координації діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин".

У ньому є окремі цікаві ідеї, на кшталт розширення механізму дипломатичних радників. Але загалом – добрі наміри вилилися у юридично безглуздий указ, що лише додає ризиків та проблем, аж до загрози диктатури. Цей текст пояснює, що не так у президентському указі.

Єдине, що може "тішити" – те, що більша частина запропонованих нововведень гарантовано не буде виконуватися.

Без зайвих "зрад"

На указ, підписаний Володимиром Зеленським у професійне свято українських дипломатів, багато хто вже звернув увагу. Та треба визнати, що критика, яка лунала щодо нього, не завжди була коректною. Тож перед тим, як розповісти про реальні проблеми – спростуймо вигадані.

Останні найчастіше були пов’язані із першою ж фразою п.1 цього указу, яка каже:

"...з офіційними заявами та коментарями з питань зовнішньої політики України та з ініціативами міжнародного характеру можуть виступати лише президент України, прем’єр-міністр України і міністр закордонних справ України". 

Із цього багато хто зробив висновок, що, мовляв, указ забороняє політикам, держслужбовцям та й звичайним людям коментувати будь-що у сфері зовнішньої політики. Але це не так.

Йдеться не про будь-які заяви чи коментарі, а про ті, що офіційно виражають позицію держави. Коло осіб, які можуть їх давати, справді має бути обмежене.  В усьому світі передбачений особливий статус президента, прем’єра та голови МЗС – за Віденською конвенцією про міжнародні договори лише ці три особи (або прирівняні до них) діють від імені держави без додаткових дозволів.

Ба більше, в Україні ще від 1996 року діє указ зі співзвучною нормою – і досі ніхто не вважав, що це забороняє комусь коментувати міжнародні справи! Тож обмежень свободи слова тут точно немає, щодо цього можна бути спокійним.

Втім, у цій статті є інша проблема. Автори указу президента забули додати до неї приписку, що інші особи теж можуть робити офіційні заяви від імені України за дорученням президента, прем’єра чи міністра. У старому указі цей виняток був там, де і годиться, а тепер його перенесли в інший пункт.

І це створило абсолютно неймовірну ситуацію, якої немає ніде у світі: офіційно говорити від імені держави не може жоден з дипломатів, крім міністра. Численні коментарі речника МЗС відтепер стають незаконними. Чи інший приклад: на щотижневому засіданні ОБСЄ, де наш посол має виступати від імені держави, за новим указом президента він не має права робити офіційні заяви.

Нонсенс? Так. І, звісно ж, ця норма не працюватиме, на неї просто закриватимуть очі.

Але це – не найбільша проблема указу Зеленського.

До речі, важливе зауваження: редакція ЄП не знає, чи автором цього проєкту указу є Банкова, чи саме МЗС; у зовнішньополітичному відомстві його нині публічно захищають, і, як стверджують джерела, саме МЗС було його ініціатором. Однак кінцева відповідальність за підписаний текст (а також за те, що його не узгодили з урядом чи хоча б з Мін'юстом) лежить на тому, хто ставив підпис – тобто на президентові.

Диктатура МЗС?

Право робити "офіційні заяви" – далеко не найважливіша річ у міжнародних відносинах. Значно важливішим є те, хто веде переговори від імені держави, хто визначає переговорні позиції, досягає домовленостей тощо.

А коли йдеться про "єдиний голос", то важливо все – часом навіть сам факт зустрічі із кимось.

Тому тепер представники будь-яких органів виконавчої влади мають брати у МЗС дозвіл (погоджувати) "проведення міжнародних консультацій, переговорів, зустрічей, бесід, інших заходів, пов’язаних із реалізацією державної політики у сфері зовнішніх зносин, за участю представників іноземних держав, міжнародних організацій, представників акредитованих в Україні іноземних дипломатичних представництв, консульських установ, представництв міжнародних організацій, представників іноземних підприємств та організацій".

Жирним шрифтом виділене те, що досі не потребувало узгодження.

Ці вимоги самі по собі вже є трохи зависокими. До прикладу, чи має віцепрем’єрка з євроінтеграції брати дозвіл МЗС на неформальну зустріч і бесіду "за кавою" з послом ЄС? Нонсенс. Але це – вимога нового указу.

Та біда в тім, що автори документа пішли ще далі.

Не дарма ми на початку згадали приклад "ватного" депутата Шевченка, який поїхав у гості до Лукашенка. Певно, на нього зважали і автори президентського указу, коли вирішили, що мають контролювати діяльність усіх – а не лише урядовців.

І хоча мета, імовірно, була доброю, МЗС та президент явно перестаралися, розширюючи свої повноваження.

Досі українська нормативна база вимагала узгодження з МЗС міжнародної діяльності лише для органів виконавчої влади. У новому указі це змінилося – вимоги узгодження не тільки збільшили, а й поширили на будь-які "державні органи". Цей термін зрідка вживається у законодавстві та включає усі органі держвлади – і урядові структури, і місцеве самоврядування, і Верховну раду, і навіть судові органи. Тобто усіх, хто має право вчиняти дії від імені держави – від РАГСу до райсуду, від мерії до Верховної ради.

Всі вони за указом Зеленського стають підпорядкованими МЗС у своїх міжнародних контактах, якщо ті "пов’язані із реалізацією державної політики у сфері зовнішніх зносин".

То давайте подивимося, що з цього вийшло.

За новим указом, народний депутат чи голова КМДА не можуть мати "зустрічі та бесіди" з іноземними партнерами, доки не погодять кожну з них! 

Звісно ж, ніхто і не подумає цього робити, указ президента усі просто ігноруватимуть. Навіть якщо МЗС чи Банкова вимагатимуть дотримання документу.

Далі більше.

Усі без винятку органи влади мають "погоджувати (з МЗС) пропозиції щодо кандидатур для призначення представниками України в статутних та інших органах міжнародних організацій, висування для обрання на керівні посади в міжнародних організаціях"

Цього пункту не було у старому указі, але якщо запровадження такої вимоги до органів виконавчої влади справді має логіку, то для усіх інших органів, незалежних від президента та уряду, це просто безглуздя! Для конкретики тримайте приклад – Консультативна рада європейських суддів, орган Ради Європи, членів якого від України обирають органи суддівського самоуправління. Зараз цю посаду обіймає суддя КС Городовенко, і одного дня може постати питання його заміни.

І тут до шановного МЗС є питання: ви всерйоз збираєтесь вимагати погодження кандидатури нового судді? Якщо в Раді Європи дізнаються про таку нормативну вимогу – це буде просто мегаскандал про спробу впливу уряду на суддівську незалежність. 

Те саме – з парламентськими органами. Не справа МЗС, наприклад, погоджувати кандидатуру віцепрезидента ПАРЄ чи ПА НАТО, чи асамблеї ЄвроНЕСТ, коли тих обирають за квотою України. А вимогу щодо такого погодження іноземці сприймуть як таку, що має чіткий присмак диктатури.

Та й питання не лише у призначеннях. Указ президента вимагає отримувати попередню згоду МЗС на "участь у міжнародних консультаціях, переговорах, конференціях, засіданнях статутних та інших органів міжнародних організацій". Серйозно? Депутати, судді, мери мають отримувати дозвіл на участь у таких заходах? Складно коментувати таку вимогу всерйоз – але ж вона увійшла до указу президента!

До речі, за старою процедурою, МЗС мали лише інформувати про таку участь, та й те мала робити тільки виконавча влада, а не всі органи влади.

Міністерство закордонної пошти

Написаного вище більше ніж достатньо, щоби відмовитися від цього указу ще на етапі проєкту. Але ж і це не все.

Чомусь автори указу вирішили створити в Україні новий шалений потік паперового документообігу. Якщо раніше консультації та згоду МЗС можна було отримувати будь-яким чином (наприклад, телефоном), то тепер, крім багаторазового зростання дій, що вимагають погодження, додається жорстка вимога: все має відбуватися "шляхом направлення письмових запитів" до МЗС.

А ще МЗС хоче стати "поштовим хабом" для міжнародного листування всіх держорганів.

"Офіційне листування державних органів з питань, пов’язаних з реалізацією державної політики у сфері зовнішніх зносин, з іноземними державами, міжнародними організаціями, їх органами та посадовими особами, акредитованими в Україні іноземними дипломатичними представництвами, консульськими установами, представництвами міжнародних організацій здійснюється через Міністерство закордонних справ України, крім випадків, передбачених законом або міжнародним договором України", – вимагає указ президента.

У правилах, що діяли досі, цього пункту не було.

Не будемо повторюватися про те, що МЗС тут намагається втрутитися у незалежність усіх інших гілок влади. Це неприпустимо, і це не буде працювати – вимогу просто ігноруватимуть.

Та найгірше те, що навіть для виконавчої влади, на яку Банкова цілком може натиснути з вимогою виконувати президентський указ, ця норма – безглузда та шкідлива. Тримайте приклад: посол Польщі запрошує міністра інфраструктури на новорічне прийняття (а це не просто урочиста подія; на таких заходах зазвичай відбувається також неформальне спілкування).  Та за вимогою Банкової міністр навіть не може відповісти напряму на це запрошення! Він має звертатися до МЗС із проханням, щоби МЗС написало у посольство, чи дозволяє прихід міністра. І те саме – щодо усіх міжвідомчих листувань з іноземними партнерами.

Можна тільки уявити подив іноземців у разі, якщо така схема запрацює. І можна лише уявити обсяг роботи співробітників МЗС, яких указ президента перетворює на дипломатів-поштарів, зважаючи на  обсяг листування усіх органів влади.

Ну і на додаток, вишенька на торті.

Указ президента забороняє зустрічі "тет-а-тет".

І це не жарт. Указ Зеленського вимагає, щоби на всіх "переговорах, зустрічах та бесідах" українських держслужбовців та представників органів влади з іноземними партнерами був присутній представник МЗС.

Проти волі напрошується аналогія з таким собі "особістом" радянських часів, що відслідковує контакти з іноземцями. Звісно, аналогія не чітка, але будемо відверті,  ця вимога є нонсенсом. Навіть якщо указ змінити і замість "державних органів" записати "органи виконавчої влади" – все одно вона безглузда.

Треба визнати, що у трохи урізаному вигляді ця вимога існувала і досі – але її геть ніхто не виконував. Нині йшлося про те, щоби представник МЗС був учасником усіх міжнародних контактів, "зустрічей та бесід" міністрів, віцепрем’єрів та прем’єра. Але навряд чи це відбувалося хоча б у 10% переговорів тієї ж віцепрем’єрки з питань євроінтеграції – інакше дипломат із МЗС мав би жити у неї в кабінеті та супроводжувати усюди – від публічних заходів до походів у кав’ярню.

Тож можна прогнозувати, що цю норму не виконуватимуть і надалі, просто масштаб порушень президентського указу суттєво зросте.  

Ну і на завершення.

В указі все ж є позитивна ідея – про розширення (а фактично – створення) інституту дипломатичних радників, які би відряджалися із МЗС до тих органів влади, які найактивніше ведуть міжнародну діяльність. Це дозволить мати канал зв’язку між дипломатичною вертикаллю та профільним органом.

Як пояснили ЄвроПравді у МЗС, зараз є два дипрадники: в Мінагрополітики та в СБУ (остання, до речі, не є органом виконавчої влади, але його присутність не виправдовує тотальне розширення контролю МЗС на всі "органи влади")

Втім, звісно ж, у МЗС і не планують поширювати свій вплив на все, що рухається, та відряджати дипломатів до кожної міськради. "Перелік державних органів, в яких можуть бути запроваджені посади дипломатичних радників, буде визначено МЗС за погодженням з президентом. Наразі зрозуміло, що дипрадники щонайменше будуть в кожному міністерстві", – пояснили ЄвроПравді у дипвідомстві.

"Створити відчуття тривоги"

Завершити цей текст спробуємо з гумором, хоча й сумним.  

Пам’ятаєте історію із затриманням спортсмена, що купався у Дніпрі у карантин навесні 2020 року? Це звучить смішно, але завдяки указу президента з’явилася подібність між тими подіями і виступом українського посла на засіданні ОБСЄ  чи відвідинами українським міністром новорічного прийняття у західному посольстві.

По-перше, і там, і там українська влада намагалася накласти на світ навколо себе безмежні та необгрунтовані заборони – але з’ясувала, що її рішення не працюють на практиці.  

Так було навесні 2020 року, коли уряд заборонив прогулянки у парках та навіть одиночні заняття спортом на вулиці, але мало хто дотримувався цих спірних обмежень. Так буде з указом Зеленського про координацію зовнішньополітичної діяльності, який дає МЗС повноваження впливати на інші органи влади – але вже зараз очевидно, що більшість з них лишаться на папері.

По-друге, схожість у тому, що і у епідемічній, і у дипломатичній історії жорсткі рішення влади насправді мали під собою грунт. Єдиний голос на міжнародній арені справді потрібний Україні, і так само були потрібні певні карантинні обмеження у 2020 році. Але непродумані рішення влади їх дискредитували.

По-третє, і карантинна, і дипломатична історія схожі тим, що влада не має потужностей виконувати свої власні вказівки. А це неминуче веде до вибірковості. У 2020 були одиночні показові покарання порушників карантину. І так само  у президента можуть використати можливість натиснути на когось через недотримання процедур. Хоча насправді порушення указу буде тотальним: майже все міжнародне спілкування буде відбуватися як раніше, просто стане "протиправним". 

І лишається сподіватися, що "порушення указу" не стане інструментом боротьби президента з опонентами. Бо закордонні партнери України цього точно не зрозуміють.

А от четверта схожість ще не настала.

Навесні 2020 року головний санітарний лікар Віктор Ляшко визнав, що парки закривали не для боротьби з епідемією, а щоби "створити відчуття тривоги" у суспільстві. А невдовзі уряду довелося скасувати найодіозніші карантинні норми. Це має відбутися із цим дивним, неробочим та шкідливим указом президента. Документ необхідно переписати повністю, хоча б зараз долучивши до цього процесу Мін’юст та уряд.

Але чи стане у МЗС та Банкової сміливості визнати та виправити свою помилку?..

Автор: Сергій Сидоренко, 

редактор "Європейської правди"