Війна без посольства: що означає та на що вплине розірвання дипвідносин України та РФ

Ближчим часом президент України Володимир Зеленський підпише указ про розірвання відносин з Російською Федерацією. Після заяв МЗС та самого президента з цього приводу про це можна говорити з впевненістю. Суто теоретично це рішення могли би розвернути значні поступки з боку Путіна – але останні дії РФ довели навіть найбільшим оптимістам, що це виключено.

Хоча немає сумнівів, що і зараз серед політиків достатньо тих, хто ладен переконувати президента не робити цього. Так само, як переконали його попередника, Петра Порошенка. Часом грунтуючись на хибних аргументах.

Насправді ж це довгоочікуване рішення.

Україна мала би розірвати відносини з державою-агресором ще у 2014 році, після розгортання відкритої агресії, окупації Криму та Донбасу, або в 2018-му – після агресії поблизу Керченської протоки, до цього закликали народні депутати та експерти, а "Європейська правда" публічно зверталася з таким закликом до Банкової, однак тодішнє керівництво держави, включно з президентом Порошенком, було проти.

Тоді противники рішення пояснювали, що це зруйнує переговори з РФ і вдарить по українцях.

Практики розірвання дипвідносин Україна не має – за 30 років незалежності наша держава, на щастя, уперше проходить таку процедуру. Однак є чимало прикладів розірвання дипломатичних відносин у світі, у тому числі в результаті війни, у тому числі з Росією. Це, зокрема, зробила Грузія ще у серпні 2008 року, менше ніж за місяць після початку відкритої російської агресії

Тож варто розібратися, що означає, а що НЕ означає розірвання дипвідносин.

Ми розповіли про це у відео.

А для тих, хто віддає перевагу читанню та цікавиться деталями, пропонуємо також текстовий матеріал.

Що буде з консульствами?

Чи не головний аргумент противників розірвання дипвідносин – те, що ми не можемо дозволити собі припинити роботу українських консульств, що надають допомогу українцям, які живуть або працюють у Росії, а розірвання дипвідносин, мовляв, означає закриття наших консульств.

Утім, цей аргумент повністю неправдивий.

У Росії справді діють п’ять консульських установ, що допомагають українцям: відділ при посольстві в Москві, генконсульства в Ростові-на-Дону та Санкт-Петербурзі, а також консульства в Новосибірську та Єкатеринбурзі. Вони допомагають політв’язням, бранцям Кремля, а також пересічним громадянам, яким потрібно отримати паспорт, інші документи, довідки тощо.

І особливу вагу тут має консульство в Ростові. Перш за все – через відносну близькість до окупованого Криму. У південно-західній частині Росії, яка входить до ростовського консульського округу, відбувається чимало політичних судів. Сюди часом приїздять ті кримчани, яких російські прикордонники не пускають до контрольованої частини України. Словом, це консульство має вагу і сенс своєї роботи.

Однак про його закриття разом із посольством не йдеться.

Перший аргумент – найвідоміший, ЄвроПравда вже наводила його у попередніх публікаціях.

Розірвання дипвідносин і розірвання консульських відносин – це дві дуже різні процедури. Віденська конвенція про консульські зносини підкреслює це як базове положення. "Розірвання дипломатичних відносин не тягне за собою (автоматичного) розірвання консульських зносин", каже стаття 2 цього міжнародного договору.

Прикладів, коли дипвідносини припиняються, а консульства продовжують працювати, у світі вдосталь. У тому числі є ті, що подібні до українського. Ось вам найсвіжіший.

Марокко та Алжир – дві держави-сусідки на півночі Африки з непростою історією відносин, досвідом війн одне з одним, але зі значними міжлюдськими контактами. Торік Алжир звинуватив марокканську владу у підживленні терористичних і сепаратистських груп та у гібридних атаках з метою від’єднання від Алжиру одного з ключових промислово розвинених регіонів (нічого не нагадує?). Як наслідок, Алжир оголосив про розірвання дипломатичних відносин. Це сталося вже вдруге в історії цих держав, вперше вони розірвали відносини у 1976-1988 роках, тобто вже знали, як це працює, і розуміли, що це надовго.

А тепер найцікавіше.

До розірвання відносин діяло посольство разом з консульством у столиці плюс два консульства Алжиру в Марокко, і так само марокканське посольство з консульством у столиці Алжиру плюс ще два консульства в алжирських містах. Після розірвання лишилося... по три консульські установи у кожній державі!

Тобто робота консулів (і їхня допомога громадянам) жодним чином не постраждала. Вони навіть лишилися у тих самих приміщеннях. І немає об’єктивних перепон для того, щоби і українські консульства продовжили роботу після рішення Києва про припинення дипвідносин.

А якщо Росія не захоче?

Це правильне зауваження та запитання.

Та спершу – ще один приклад. Грузинський.

Після початку російсько-грузинської війни 2008 року та визнання Москвою "незалежності" окупованих нею Абхазії та Південної Осетії в Тбілісі ухвалили рішення про розірвання дипвідносин з агресором. 

Росія тоді реагувала на дії Грузії рівно так само, як зараз реагує на українські наміри. Розповідала, що не бачить причин для розірвання відносин; що це не її рішення і Грузія сама від нього постраждає, тощо. Але за фактом – не стала заперечувати проти збереження консульських відносин. Тож реально нічого, крім вивіски, не змінилося.

Грузія на той час не мала окремих консульств у Росії, тільки консульський відділ при посольстві у Москві. Але розірвання дипломатичних відносин автоматично і безальтернативно означає, що посольство закривається.

То як же продовжити роботу консулів?

Для цього у світі є відпрацьована юридична схема. Грузія та Росія домовилися зі Швейцарією, щоби та була посередником (про цю схему детально – трохи далі), з будівлі посольства Грузії в Москві зняли грузинський прапор та повісили на ній табличку з написом "Секція інтересів Грузії при посольстві Швейцарії". Там продовжили роботу грузинські консули, які зберегли недоторканність та інші дипломатичні привілеї, туди можуть приходити громадяни Грузії, які опинилися у скруті, тощо. 

І те саме сталося із будівлею російського посольства у Тбілісі. І це з високою імовірністю станеться з посольствами України в Москві та Росії у Києві у разі, якщо Зеленський підпише указ про розірвання дипвідносин з агресором. А на консульствах у регіонах навіть вивіски змінювати не обов’язково.

Утім, звісно ж, умовою цього є згода РФ.

Бо Росія має право не дати згоду на продовження роботи будь-якого консульства України. Вона також може розірвати консульські відносини з Києвом. Але вона може зробити це незалежно від наявності дипвідносин.

Держава перебування взагалі має право без обгрунтування причин у будь-який момент припинити акредитацію будь-якої консульської установи (наочний приклад – у 2017 році, на хвилі чергового загострення відносин з Росією, США без пояснень закрили консульство РФ у Сан-Франциско). 

Тож у разі, якби держава-агресор цього бажала, то могла б давно закрити, приміром, наше консульство у Ростові-на-Дону.

Ви можете спитати: а чого ж Росія не закриває українські консульства "просто так", щоби зашкодити Україні? Відповідь проста: бо у міжнародних відносинах все відбувається за принципом взаємності.

Закриття Москвою будь-якого українського консульства матиме наслідком закриття Києвом одного з російських консульств, які наразі діють у Львові, Одесі та Харкові. А вони Росії все ж потрібні. І для захисту своїх простих громадян, які опинилися в Україні та потрапили в скруту. І для супроводу "непростих громадян", як-от представників спецслужб, які часом сюди потрапляють і користуються недоторканністю російських дипавтомобілів тощо. І для банальної розвідувальної діяльності, яку, поза сумнівом, часом здійснюють російські дипломати.

Наголосимо: це все не дає гарантії недоторканності українських консульств. Росія довела, що може діяти всупереч правилам та звичаям.

Але вона може це робити незалежно від наявності дипвідносин з Україною. Знайти привід для цього – справа десята. 

Що зміниться без дипвідносин?

Варто також розібратися, що ж на практиці змінює розірвання дипломатичних відносин України та РФ.

Якщо стисло, то є три зміни.

1) Не може продовжувати роботу під старою назвою посольство України в Росії і навпаки. Але можлива його реорганізація за посередництва іншої держави (так, як це було між Грузією та РФ; про це трохи детальніше).

2) Посла та інших неконсульських дипломатів відкликають додому (це матиме мінімальний вплив на нас, оскільки посла в Москві Україна не має з 2014 року, а інший штат зведений до мінімуму, лишилися, по суті, тільки консульські та технічні співробітники).

3) Стають неможливими офіційні візити українських посадовців до Росії і навпаки, а також неможливо проводити в Україні та в Росії офіційні двосторонні переговори цих держав.

Важливо: це не означає заборону переговорів у принципі.

Зустрічі, у тому числі офіційні, у тому числі двосторонні, без посередників, і далі можуть проводитися, якщо вони відбуваються у третій державі. Але ж зараз вони за рідкісними (і часом токсичними) винятками тільки там і відбуваються!

А переговори щодо Донбасу та Криму навіть категорично неправильно проводити у Москві чи в Сочі. Навіть якщо у чинного чи майбутнього президента з’явиться віра у можливість домовитися з Путіним чи його наступником.

Також українські посадовці чи дипломати за потреби можуть їхати в Росію, якщо йдеться про візит міжнародної організації. У якості трохи фантастичного, але все ж прикладу: якщо колись Росія вирішить запросити спостерігачів на свої вибори, то розрив дипвідносин не стане самостійною забороною для  наших депутатів поїхати туди для спостереження за фальсифікаціями.

Також, і це не менш важливо, розірвання дипвідносин не означає розірвання двосторонніх договорів. І тут, на відміну від історії з консульствами, де Росія може обірвати роботу будь-якої миті, у Кремля немає такої широкої свободи. Існує Віденська конвенція про міжнародні договори, у якій чітко прописано, що "розрив дипломатичних або консульських відносин між учасниками договору не впливає на правові відносини,  встановлені між ними договором".

Це важливо для наших громадян, бо є чимало двосторонніх угод (наприклад, щодо взаємної виплати пенсій і тому подібне), які є важливими для пересічних людей по обидва боки кордону. 

І насамкінець – про посередників.

Те, що саме Швейцарія виконує роль такої собі "буферної" держави, що допомагає Грузії та Росії зберігати "консульства без вивіски" – не випадково. Швейцарія має такий досвід у різних куточках земної кулі. Наприклад, вона є посередником між США та Іраном і має, відповідно, відділ представлення цих держав у Тегерані та у Вашингтоні.

На практиці це означає, що є виділений швейцарський дипломат у Москві, який перебуває на контакті з грузинським МЗС та має право передавати російській владі офіційні листи з Тбілісі, і так само є швейцарський дипломат у Тбілісі, який робить те саме від імені РФ. Росіяни та грузини не можуть обіймати цю посаду.

Але цілком реально, що такими посередниками у двох столицях будуть різні держави. Бо ідеально було б, щоби для нас таким посередником була держава, якій ми справді довіряємо. Дипломати у розмові з ЄП розповідали, що у 2018 році Україна навіть консультувалася з Польщею та Канадою про таку можливість – але зрештою було ухвалене політичне рішення не розривати відносини. Росія також вибере когось "свого" (у неї, як у держави-ізгоя, вибір стає дедалі більш обмежений), і обидва посередники мають бути погоджені державою перебування.

Підсумовуючи: звичайно, розірвання дипвідносин дещо ускладнить взаємодію. Але зважаючи на чинний стан відносин з державою-агресором, ці зміни не стануть радикальними. Навпаки, вони є дуже потрібними.

Ми де-факто давно перебуваємо у стані війни з Росією. А після останньої відкритої інтервенції РФ на Донбасі продовжувати удавати, ніби нічого не змінилося – просто неприпустимо.

Автор: Сергій Сидоренко, 

редактор "Європейської правди"