"​​Ми рідні. І між нами не має бути кордонів чи барʼєрів. Український і польський народи вони ментально давно не розділяють. Тож ми дійшли згоди найближчим часом втілити це і у відповідній двосторонній угоді". Цими словами під час візиту президента Анджея Дуди до Києва Володимир Зеленський повідомив про подальше зближення – намір укласти угоду про спільний прикордонно-митний контроль.

Перетинати кордон із дружньою Польщею, яка надає нам безпрецедентну підтримку у війні з Росією та приймає мільйони наших біженців, має стати простіше і швидше.

Якщо ця угода запрацює, то це не тільки суттєво скоротить черги на найбільш завантаженому кордоні нашої держави. У перспективі ця угода відкриє вікно можливостей для аналогічних домовленостей зі Словаччиною та Угорщиною, з якими переговори тривають роками. 

Україна отримає шанс скоротити черги на кордоні з усіма своїми сусідками-членами Шенгену і стане на крок ближчою до безбар’єрної Європи.

Швидко, дешево, прозоро

Перевантаженість прикордонної інфраструктури України, особливо на українсько-польському кордоні, не є великою новиною. 

Ще до війни трафік вантажних автомобілів там на 25% перевищував сумарну пропускну здатність існуючих пунктів пропуску. Якщо дивитись на показник руху окремих осіб, то практично на повну завантаженість діяли принаймні три пункти пропуску: Краківець, Смільниця і Ягодин, ще два, Шегині та Устилуг, працювали з перевантаженням.

У воєнний час проблема завантаженого кордону стала особливо гострою. У чергах вишикувались тисячі біженців, вантажівок з гуманітарною допомогою чи експортом, збільшені обсяги якого тепер доставляються суходолом.

Оптимізовувати перетин кордону можна по-різному: будувати нові пункти пропуску (що значно дорожче, довше і складніше), облаштовувати електронну чергу (підготовка до цього вже йшла, але війна та низка інших моментів процес зупинили), будувати рокадні дороги (впирається, знову ж таки, в бюджет і час) чи запроваджувати спільний прикордонно-митний контроль, що й обрала українська влада.

Цей спосіб контролю передбачає, що прикордонні та митні органи сусідніх держав проводять спільну перевірку пасажирів і вантажів одночасно, на одному пункті пропуску. У нашому випадку це має відбуватись на польському боці кордону. Так вирішили у зв’язку з питанням прикордонної інфраструктури, стан якої в України традиційно "кульгає".

Ті, хто знайомий зі спільним контролем на практиці, кажуть про його виняткові переваги для всіх учасників процесу. 

По-перше, він скорочує час перевірки. За даними дослідження, проведеного "Європою без бар’єрів" у 2018 році, на пунктах пропуску зі спільним контролем оформлення відбувалося до двох з половиною разів швидше. Міністерство інфраструктури дає оцінку у прискорення в півтора раза. 

По-друге, спільний контроль оптимізує ресурси, адже потребує менше техніки та приміщень. Сьогодні, коли кордон став ключовим хабом для гуманітарної допомоги та коли на ньому фіксується велика кількість перетинів, працівників для проведення контролю бракує. 

По-третє, він є також інструментом боротьби з корупцією, контрабандою і нелегальною міграцією. Логіка проста: там, де разом стоять служби двох країн, хабар запропонувати набагато складніше.

Зрештою, про переваги цього виду контролю Україна знає не зі слів, а з власного досвіду.

Вдалий експеримент

Сама ідея спільного прикордонно-митного контролю не є чимось революційним. 

Це політика, яка зафіксована серед зобов’язань України за Угодою про асоціацію – розділ 3 щодо проблематики і управління кордонами. 

У 2012 році спільний контроль у нас навіть діяв. Правда, в експериментальному режимі, під час чемпіонату Європи з футболу, який Україна приймала разом з тією ж Польщею. 

Тоді процедура себе повністю виправдала і багатьом сподобалася. 

Більше того: нині на польсько-українському кордоні є чотири пункти пропуску, на яких процедура спільного контролю вже діє.

Це Устилуг – Зосин, Смільниця – Кросьценко, Грушів – Будомеж, Угринів – Долгобичув. Щоправда, на одному з них – лише на в’їзд до України, на іншому – на виїзд (два інші пункти працюють повноцінно). 

За пропозицією, яку Україна передасть Польщі, спільний контроль буде запропоновано поширити на всі вісім автомобільних пунктів пропуску на українсько-польському кордоні.

Однак чому цього не вдалося зробити раніше? 

Чому цей принцип, якщо він такий ефективний, не працює з іншими державами ЄС?

Законодавство розбрату

Річ у тім, що спільний контроль з поляками на зазначених чотирьох пунктах пропуску став можливий тому, що угода про нього була укладена ще у 2002 році. 

Тоді Польща не входила до Шенгенської зони і всі домовленості про те, за якими правилами перетинати кордон, велися на двосторонньому рівні. 

А в 2007 році Польща приєдналася до Шенгену та стала державою, яка реалізує принципи Шенгенського кодексу про кордони. 

Для України це означало, що у переговорному процесі, який мав стосуватись інших пунктів пропуску, з’явилася третя сторона – Європейська комісія. Всі норми в угоді щодо спільного контролю потрібно було погоджувати на двосторонньому рівні, а потім передавати на затвердження в Брюссель. 

Той самий принцип затвердження діяв і у аналогічних переговорах зі Словаччиною та Угорщиною, які також є членами Шенгену.

Як і з Польщею, переговори з ними не мали успіху.

Ключовим гальмом перемовин стала несумісність шенгенського та українського законодавства, а саме – норма про передачу "проблемних" громадян.

За українським законодавством, якщо український прикордонник з’ясовує, що особа на кордоні має проблеми із законом, він повинен передати цю людину українським правоохоронцям.

А от Шенгенський кодекс про кордони розглядає територію спільного пункту пропуску як місце, де діють тільки закони та норми країни-члена ЄС. 

Згідно з цими нормами, українські прикордонники мають передати особу до країни ЄС, навіть якщо людину перевіряли на українській частині спільного пункту пропуску. А це вже суперечить законодавству України, зокрема статті 25 Конституції. Українська сторона також вважає, що таким правилом Шенгенського кодексу могли б скористатись політичні фігури, щоб уникати правосуддя в Україні і шукати захисту в інших державах.

І ось довкола цієї колізії вже багато років тупцюють переговірники з України, сусідніх країн і члени Єврокомісії. 

Цікаво, що існує прецедент виходу з глухого кута – у домовленостях між Угорщиною та Сербією. Їхня ситуація дзеркальна до української, оскільки Угорщина входить до ЄС та Шенгену, а Сербія, як і Україна, ні. 

Будапешт і Белград домовились винести це проблемне питання за межі угоди, в рамки окремих інструкцій співробітникам прикордонно-митної служби. 

У випадку України під час переговорів з Угорщиною та Словаччиною перемовники висували різні варіанти вирішення колізії. Вони пропонували взагалі випустити цю норму з угоди або замінити її. І сусідні країни, Угорщина та Словаччина, начебто були не проти. 

Але коли погоджений текст угоди доходив до Єврокомісії, вона традиційно виступала проти. В Брюсселі вважали, що проєкт не відповідає шенгенському законодавству, та завертали його. 

Достукатись до Брюсселя

Станом на сьогодні ні Україна не змінила свою Конституцію, ні Шенгенський кодекс не зазнав змін. То чому є підстави вважати, що цього разу погодження дійде до кінця?

Ідея спільного контролю отримала підтримку на найвищому рівні – президентів України і Польщі. Обидві країни в особах своїх лідерів продемонстрували готовність до діалогу в цьому питанні і здатність домовлятися. 

Вони показали, що після років похолодання у відносинах двосторонні домовленості здатні укладатись рекордними темпами. І це справді так: президент доручив підготувати необхідний пакет документів у вкрай стислі терміни, щоб їх на двосторонній зустрічі невдовзі погодили прем’єр-міністри.

Очевидно, що змінилась політична ситуація. Україна не тільки веде війну та отримує щиру підтримку в європейських столицях та в Брюсселі. Україна також подала заявку на вступ до Європейського Союзу.

Можна сперечатись про те, чи може кандидатський статус допомогти Україні отримати схвалення і угоди з Польщею. Але примітно, що оцінка Єврокомісією заявки України на вступ та домовленостей про спільний контроль відбувається у тих самих брюссельських кабінетах. 

До того ж значна частина опитувальника для отримання кандидатського статусу присвячена управлінню кордонами. І якщо Єврокомісія позитивно оцінить заявку на вступ – вона визнає, що Україна відповідає критеріям і в питанні контролю за кордонами.

Тому є сподівання, що "зелене світло" від Єврокомісії буде. 

Однак це не знімає ширшу проблему.

Україна отримала завдання імплементувати спільний контроль в Угоді про асоціацію. Але при цьому несумісність двох законодавств ніяк не була врахована.

З’ясувалося, що політика ЄС не містить інструментів, які здатні запропонувати дієвий вихід, а вони необхідні, тому що така сама проблема буде виникати далі з угорцями, словаками, а потім і румунами, коли вони приєднаються до Шенгену.

Україна не може постійно розраховувати на надзвичайні події, щоб отримувати "зелене світло". Потрібні єдині правові інструменти.

Якщо ж спільний контроль із Польщею запрацює, то виявиться, що неузгодженість українського законодавства з шенгенським може згладжуватись, якщо є політична воля з усіх сторін.

І цей досвід буде вкрай корисним зі Словаччиною, а особливо – з Угорщиною, з якою ситуація складніша через велику кількість людей із подвійним громадянством. 

Якщо спільний контроль запрацює, то це засвідчить, що Україні стали більше довіряти, і вона стала трішки ближчою до Шенгенського простору, ключовою засадою якого є довіра.

Автори:

Христина Бондарєва, журналістка "Європейської правди"

Ірина Сушко, виконавчий директор ГО "Європа без бар’єрів"

Статтю створено в межах проєкту "Мультикомпонентна громадська підтримка реформ у сфері інтегрованого управління кордонами", який реалізує ГО "Європа без бар’єрів" у рамках проєкту "Підтримка ЄС у зміцненні інтегрованого управління кордонами в Україні (EU4IBM)", який фінансується Європейським Союзом та впроваджується Міжнародним центром з розвитку міграційної політики (ICMPD).