Як Україні виконати "домашні завдання", що стоять на шляху до повноправного членства в ЄС?

Цих завдань буде багато. І суттєва їх частина буде присвячена Верховній раді та необхідності її внутрішньої реформи.

У своїх висновках Єврокомісія пише:

"Використання прискорених процедур для ухвалення законодавства, зокрема у сферах, що мають відношення до права ЄС, відносно обмежене. Необхідно посилити інструменти комплексної оцінки впливу законопроєктів та парламентського контролю за виконавчою владою, включаючи моніторинг виконання законодавства".

Здавалося б, написано всього два коротких речення. Однак за ними стоять складні виклики для сучасного українського парламентаризму.

Євроінтеграційні законопроєкти – поза чергою 

Почнемо з першого речення – прискорені процедури, включно з розглядом актів, що мають відношення до права ЄС.

В опитувальнику, який Європейська комісія надіслала Україні у квітні, зокрема, містились такі питання: поясніть процедуру прийняття законодавства (включаючи наявні прискорені процедури, якщо вони є); чи існує на рівні парламенту система перевірки відповідності законопроєктів та пропозицій до них на відповідність праву ЄС; який відсоток законів прийнято за прискореною процедурою протягом останніх п'яти років.

Чому ці питання цікавлять ЄС? Парламентські процедури мають бути демократичними та повною мірою забезпечувати виконання Україною своїх євроінтеграційних зобов’язань, зокрема приведення національного законодавства у відповідність до права ЄС.

А для цього у Верховній раді варто передбачити такі процедури, що забезпечуватимуть оперативне та повне виконання рішень інституцій ЄС без зайвого затягування часу на надмірні політичні дебати.

Такі процедури існують як у чинних членів ЄС, так і в багатьох державах, що прагнуть приєднатися до Європейського Союзу.

Наприклад, у польському Сеймі проєкти законів, що імплементують право ЄС, розглядаються за окремим графіком, який затверджується Маршалом Сейму (тобто головою парламенту). Цей графік має враховувати встановлені строки на імплементацію акта Євросоюзу.

Якщо уряд вносить проєкт закону, він визначає, чи належить законопроєкт до сфери європейських справ. Якщо законопроєкт вносять депутати, це робить Маршал Сейму. Урядові законопроєкти також мають супроводжувати проєкти підзаконних актів, що будуть прийняті на виконання закону, та таблиця відповідності. У ній відображено, як конкретні норми акта ЄС співвідносяться з ініційованим законопроєктом.

До кожного законопроєкту, що вносить до Сейму Республіки Польща, додається пояснювальна записка. У ній, зокрема, має бути зазначено, чи відповідає законодавча ініціатива нормативно-правовим актам ЄС. Канцелярія Сейму (аналог нашого апарату Верховної ради) проводить експертизу на відповідність законопроєкту праву ЄС.

Своєю чергою Палата депутатів Чеської Республіки може прийняти законопроєкт в цілому під час першого читання, якщо він стосується міжнародних зобов’язань Республіки. Аналогічно в Хорватії такі законопроєкти розглядаються одразу в першому і другому читаннях, якщо немає зауваження Комітету з питань конституції, регламенту та політичної системи стосовно невідповідності законопроєкту конституції чи правовій системі держави.

Кандидати на членство в ЄС також мають схожі процедури.

Так, парламент Чорногорії розглядає законопроєкти, пов’язані з інтеграцією в ЄС.

За терміновою процедурою такий проєкт може розглядатися за 24 години після його реєстрації. Парламент визначає окремі строки на опрацювання законопроєкту комітетами. А якщо комітет не дотримається дедлайну, розгляд відбудеться без висновку комітету або за усною доповіддю представника комітету.

Навіть Боснія і Герцеговина, яка є тільки потенційним кандидатом, має спеціальну процедуру розгляду законопроєктів, пов’язаних з євроінтеграцією. Уряд Боснії та Герцеговини має право позначити внесений ним законопроєкт як євроінтеграційний. У цьому разі всі строки розгляду такого проєкту скорочуються удвічі.

На жаль, поки Верховна рада не має схожих процедур.

Перевірка на "європейськість" 

Ще один виклик – це перевірка внесених законопроєктів на відповідність праву ЄС.

Цю перевірку в парламенті проводить Комітет з питань інтеграції України до Європейського Союзу. Але його висновки необов’язкові:

Верховна рада має право розглядати проєкт, який не відповідає праву ЄС, навіть без його доопрацювання. Ба більше, парламент навіть не зобов’язаний дочекатися висновку комітету і може розглядати законопроєкт без фахової оцінки на відповідність законопроєкту праву ЄС.

Щодо другого читання – регламент взагалі не передбачає перевірку законопроєктів, підготовлених до другого читання, на відповідність законодавству ЄС.

Враховуючи, що через правки та пропозиції народних депутатів текст проєкту може кардинально змінитися, існує реальний шанс прийняти закон, що грубо суперечитиме нормам Європейського Союзу.

Перевірка на відповідність законодавчої ініціативи праву ЄС також ускладнюється тим, що навіть законопроєкти, які проголошуються євроінтеграційними, не подаються разом із таблицею відповідності – додатком, в якому має бути зображено відповідність конкретної норми проєкту акта конкретній нормі акта ЄС.

Як наслідок, прийнятий формально євроінтеграційний закон може суперечити законодавству Європейського Союзу.

Або містити положення, які взагалі не стосуються зобов’язань України у сфері європейської інтеграції.

Насамкінець досі чинний Закон "Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" прийнятий ще 2004 року. Він мав регулювати питання планування розгляду актів у сфері євроінтеграції та координації між гілками влади. Однак цей Закон прийняли задовго до підписання Угоди про асоціацію.

Ще у 2016 році місія Європейського парламенту з оцінки потреб під головуванням Патрика Кокса рекомендувала Верховній раді визнати його таким, що втратив чинність, прийнявши новий рамковий закон.

Годі й говорити, що після отримання статусу кандидата в ЄС закон 2004 року, м'яко кажучи, не відповідає реальним викликам.

Оцінка та контроль: навіщо це Раді?

Перейдемо до другого речення з висновку Єврокомісії: "Необхідно посилити інструменти комплексної оцінки впливу законопроєктів та парламентського контролю за виконавчою владою, включаючи моніторинг виконання законодавства".

Щоби зрозуміти це зауваження Європейської комісії, необхідно мислити як Європейська комісія.

Що для європейської бюрократії означає законодавчий процес? Відповідь на це запитання містить у посібнику "Краще регулювання", підготовленому Єврокомісією у 2021 році.

Згідно з посібником, законодавчий процес є циклом, який має складатися з чотирьох стадій: підготовка, прийняття, імплементація (тобто вжиття додаткових заходів для ефективного застосування закону – роз’яснення, навчання тощо) і застосування законодавчого акта.

Під час першої стадії відбувається планування та оцінка впливу законодавчої ініціативи – визначення проблеми, яку потрібно розв’язати, пошук кращих шляхів її вирішення, окреслення бажаного результату, оцінка, як пропонований нормативно-правовий акт вплине на соціальні групи та суспільство в цілому.

Друга стадія – на основі проведеної фахової підготовки компетентний орган приймає рішення, ухвалювати акт чи ні.

Під час двох останніх етапів проводиться моніторинг та оцінка реалізації акта. Під час моніторингу орган, який прийняв акт (у нашому випадку – парламент), стежить, чи законодавство неухильно виконується: чи видані акти нижчого рівня, чи немає правопорушень, чи проведені необхідні навчання і роз’яснення тощо.

Оцінка, своєю чергою, відповідає на питання, чи досяг закон бажаного результату. І якщо відповідь "ні", то встановлюються причини невдачі.

На кожному з цих етапів відбуваються консультації із зацікавленими сторонами, тобто представниками громадянського суспільства у відповідній сфері політики. Це робиться, щоби закон краще досягав бажаного результату.

Як наслідок, кожен акт проходить професійну підготовку, для нього чітко визначаються бажані результати, проводиться моніторинг виконання, фахова оцінка визначає причини невдач реалізації акта, а на основі цієї оцінки готуються зміни та доповнення до чинного закону – цикл повторюється знову.

Україні потрібно попрацювати над реформою кожної з цих стадій.

Оцінка впливу законодавчої ініціативи проводиться доволі фрагментарно. Регламент Верховної ради передбачає тільки обов’язкову оцінку впливу законопроєкту на доходи та видатки держбюджету, яка проводиться Міністерством фінансів.

Існує також Закон "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Однак, по-перше, він регулює проведення тільки аналізу регуляторного впливу – вид оцінки впливу, який проводиться щодо актів у сфері господарських відносин. Тобто поза увагою залишено інші сфери законодавства, як-от соціальний захист і права людини.

По-друге, регламент Верховної ради не містить згадок про обов’язковість проведення аналізу регуляторного впливу за загаданим Законом. Тому суб’єкт, який вносить законопроєкт, може просто проігнорувати проведення цього аналізу. І парламент усе одно розгляне його законодавчу ініціативу.

Аналогічна ситуація з гендерно-правовою експертизою, передбаченою у Законі "Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків", та антидискримінаційною експертизою за Законом "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні". Вони ніби й передбачені відповідними законами, але парламентський регламент їх ігнорує.

Заради справедливості потрібно зазначити, що на рівні Кабміну всі вищеописані аналізи та експертизи проводяться.

Проте переважна більшість законів в Україні приймаються за поданням народних депутатів, які не зобов’язані проводити фахову підготовку акта.

Так, станом на початок цього року (28 січня 2022 року) зі всіх 2497 проєктів законів, розглянутих Верховною радою, 81,3% (2030) ініціювали народні депутати, тільки 12,9% (323) – Кабмін, ще 5,8% (144) – президент.

Не краща ситуація і з контролем парламенту за застосуванням законів.

Закон "Про комітети Верховної ради України" передбачає, що комітети проводять аналіз практики застосування законодавчих актів у діяльності інших органів влади. Однак цей аналіз зводиться до перевірки, чи прийнято необхідні підзаконні нормативно-правові акти, без оцінки досягнення бажаних результатів від виконання закону.

Нещодавно у парламенті з’явилась нова практика – прописувати у законах фразу "Кабінету міністрів України поінформувати Верховну раду України про стан виконання цього Закону".

 Однак такий підхід важко назвати системним.

Навіть юридичне управління самого парламенту висловлювало зауваження до вказаного формулювання, справедливо вказуючи, що це речення не визначає порядок, критерії, наслідки та процедуру розгляду звітної інформації Кабміну.

Парламентський євроремонт

Так, перед Верховною радою є великий горизонт роботи:

1) оновити регламент для запровадження окремої процедури розгляду євроінтеграційних законопроєктів, передбачити експертизу на відповідність праву ЄС законопроєктів, включаючи підготовлені до другого читання, та обов’язкове врахування висновків цієї експертизи, запровадити чітке планування та координацію з Кабміном щодо законодавчої роботи з "євроінтеграційних питань";

2) визначити та забезпечити належними кадрами структурний підрозділ, що буде відповідальним за вищеописані завдання;

3) за прикладом Єврокомісії та держав-членів ЄС запровадити оцінку впливу законопроєкту, моніторинг та оцінку реалізації закону і публічні консультації як обов’язкові етапи законодавчої процедури;

4) запровадити дієві механізми контролю за діяльністю Кабінету міністрів у сфері європейської інтеграції.

Ольга Стефанішина, віцепрем’єрка з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, заявила, що до кінця цього року в парламент внесуть 30 євроінтеграційних законопроєктів. А загалом у парламенті вже зареєстровано 80 законопроєктів "євроінтеграційного портфеля".

Вочевидь для оперативного розгляду такої кількості законодавчих ініціатив необхідна окрема процедура.

Своєю чергою оновлений регламент Верховної ради дозволить прийняти якісні та по-справжньому європейські закони.

Автор: Станіслав Івасик,

юридичний радник Програми USAID "РАДА: наступне покоління"