Гаага без впливу та з обов’язками. Як Україна шкодить собі, не ратифікуючи Римський статут МКС
У березні 2022 року прокурор Міжнародного кримінального суду (МКС) розпочав розслідування міжнародних злочинів, серед яких воєнні злочини та злочини проти людяності, що вчиняються на території України.
Розслідування прокурора МКС стосується не лише подій, що мають місце з початку повномасштабного вторгнення Росії в Україну, а охоплює також період з 2014 до 2022 року. У попередні роки Офіс прокурора МКС збирав дані про імовірні міжнародні злочини в Україні та готувався до можливого початку розслідування... Утім, вже з перших днів повномасштабної війни з’явилися підстави говорити про новий виток воєнних злочинів (як-от під час обстрілів Харкова) та злочинів проти людяності, тож процес активізувався.
А потім світ побачив наслідки звірств на окупованій частині Київщини...
Україна не є учасницею Римського статуту (далі – РС) – міжнародної угоди, на основі якої був заснований та діє МКС. Однак Київ скористався спеціальною процедурою визнання юрисдикції Суду для держав, які не приєднались до РС, але бажають, щоби Міжнародний кримінальний суд розслідував міжнародні злочини, що, зокрема, вчиняються на їхній території.
До речі, у випадку з Україною для того, щоб перейти до фази розслідування злочинів, прокурор МКС повинен був отримати дозвіл на це від судової палати МКС, а це – додаткове затягування процесу. Утім, в українському контексті цієї додаткової процедури вдалося уникнути завдяки підтримці держав-учасниць РС та їхньому рішенню передати справу відразу на розслідування.
Чому Україна досі не ратифікувала Римський статут?
Нерідко доводиться чути питання про те, чому Україна не приєдналася до Римського статуту, якщо ми все одно дали МКС право розслідувати злочини на нашій території.
Спершу перешкодою ратифікації РС був висновок Конституційного суду України від 11 липня 2001 року про те, що положення РС, відповідно до яких МКС "доповнює національні органи кримінальної юстиції", не узгоджувалися з Конституцією України, яка не передбачає можливості "доповнення судової системи України".
Цей висновок є, м’яко кажучи, спірним, адже МКС не замінює національні органи кримінальної юстиції, не стає їх частиною і не втручається в їхню роботу. Принцип комплементарності передбачає, що МКС уповноважений розглядати справи лише у випадках, коли національна система правосуддя не спроможна або не бажає розслідувати міжнародні злочини, що підпадають під юрисдикцію МКС. Належний розгляд справи на національному рівні унеможливлює її розгляд МКС, така справа стає неприйнятною до розгляду МКС за статтею 17 Римського статуту.
Ті самі правила прийнятності передбачають, що МКС не розглядає справи, які не відповідають критерію достатньої серйозності, тобто справи, які, на думку МКС, є незначними – наприклад, поодинокі інциденти, що не мають систематичного чи широкомасштабного характеру.
Між тим офіційно тлумачити Конституцію може лише КС, а його рішення було саме таким.
Цю конституційну перешкоду для ратифікації РС усунули у 2019 році зі змінами до статті 124 Конституції, яка в новій редакції передбачає, що "Україна може визнати юрисдикцію Міжнародного кримінального суду на умовах, визначених Римським статутом Міжнародного кримінального суду".
Тим не менше, Україна досі зволікає з ратифікацією Римського статуту.
Зрозуміти принаймні одну з причин такого зволікання дозволяє нещодавнє рішення парламенту.
У травні 2022 року Верховна рада доповнила Кримінальний процесуальний кодекс новим розділом IX2 за назвою "Особливості співробітництва з Міжнародним кримінальним судом". Він починається словами про те, що цей розділ ввели у законодавство "виключно… з метою поширення юрисдикції (МКС) на осіб", які "були підпорядковані та/або діяли з метою здійснення збройної агресії проти України та/або на підставі рішень... Російської Федерації або іншої країни, що здійснювала агресію або сприяла її здійсненню проти України".
Текст цієї примітки відбиває помилкове мислення, притаманне багатьом політикам в Україні: про те, що держава може обирати коло осіб, щодо яких виконувати свої зобов’язання щодо співпраці з МКС. Це взагалі не так. І те, що ми не ратифікували Римський статут, цього "не так" не змінює.
По-перше, визнаючи юрисдикцію МКС в спеціальному порядку (як зробила Україна), держава може обмежити лише часові та просторові межі його юрисдикції. Але прокурор МКС все одно користується свободою розсуду щодо злочинів та осіб, які підлягають розслідуванню, незалежно від громадянства чи приналежності особи до держави-агресора або держави, яка потерпає від агресії.
По-друге, визнання юрисдикції МКС у спеціальному порядку веде за собою зобов’язання України співпрацювати з МКС "без будь-яких винятків", як це зазначено у статті 12(3) РС. Київ не може звузити це зобов’язання законом: відповідно до норм міжнародного права, внутрішнє законодавство не є підставою для невиконання державою своїх зобов’язань за міжнародним правом.
Тому спроба обмежити у КПК коло осіб, щодо яких Україна може співпрацювати з МКС, не впливає на реальний обсяг зобов’язань України щодо цього.
Але саме ця хибна логіка заважає Києву ратифікувати РС.
Існують побоювання, що ратифікація РС поширить юрисдикцію МКС на дії Збройних сил України.
Це не так.
Розширення юрисдикції не буде з тієї причини, що МКС вже має таку юрисдикцію від 2014 року, на підставі визнання Україною юрисдикції МКС у спеціальному порядку.
Однак Україна – що зараз, що після ратифікації РС – має змогу унеможливити розслідування справ у МКС.
Чому Україна сама має бути зацікавлена ратифікувати Римський статут?
Відповідь на це питання варто розділити на дві частини.
По-перше, через те, що із приєднанням до МКС Україна не здобуде нових ризиків. По-друге – через те, що з ратифікацією ми отримаємо нові можливості, а без неї – втратимо.
Ми вже пояснили, що незалежно від того, чи перебуваємо ми під юрисдикцією за спецпорядком, чи за фактом ратифікації РС, прокурор МКС в теорії має право розпочати розслідування і щодо українців, якщо ті колись скоюватимуть воєнні злочини, що пройдуть фільтр Міжнародного кримінального суду.
Однак те, що МКС має таку юрисдикцію, не означає, що він буде її здійснювати.
Вище вже йшлося про принцип комплементарності та правила прийнятності справ: вони унеможливлюють розслідування та судові процеси у МКС щодо злочинів, які належним чином розслідуються на національному рівні, або щодо справ, які не відповідають критерію достатньої серйозності.
Це означає, що Україна може унеможливити здійснення юрисдикції МКС щодо бійців ЗСУ, просто проводячи належне розслідування на національному рівні, якщо у цьому виникне потреба. Крім того, якщо наша держава не бажає піддатися ризику розслідування з боку МКС, то цивілізований спосіб досягнути цього – звісно ж, продовжувати дотримуватися законів та звичаїв ведення війни та уникати дій, які можуть становити міжнародні злочини. Натомість відмова від ратифікації РС цієї мети не досягає і може лише викликати запитання про те, чи не намагається Україна приховати якісь дії та наміри.
Водночас без ратифікації Україна втрачає права та можливості, які надав би їй Римський статут.
Тут є кілька складових.
По-перше, ратифікація РС надасть Україні право участі в роботі МКС. По-друге, зміцнить позицію України щодо членства у ЄС та на міжнародній арені загалом. Пояснимо їх нижче.
Участь у роботі наглядового та законодавчого органів МКС
МКС – це не лише суд у вузькому розумінні цього слова, це окрема міжнародна організація із різними структурними підрозділами, серед яких прокуратура та судові палати. Діє асамблея держав-учасниць, яка є наглядовим та законодавчим органом МКС. Асамблея відіграє надзвичайно важливу роль у роботі МКС, адже саме держави-учасниці здійснюють адміністративний нагляд над роботою МКС, вирішують бюджетні питання та обирають суддів, прокурора, заступника прокурора МКС.
Також асамблея розробляє та ухвалює зміни до нормативних актів, на основі яких МКС здійснює розслідування міжнародних злочинів та судовий розгляд справ проти обвинувачених. Вона має право перегляду та внесення змін до самого Римського статуту (це вже відбувалося, зокрема, коли РС доповнили злочином агресії), Правил процедури та доказування та Елементів злочинів (документ, яким керується МКС в питаннях визначення складу злочинів, які підпадають під його юрисдикцію).
Визнаючи юрисдикцію МКС у спецпорядку, як зараз, Україна має лише виконувати приписи цього органу. Ставши повноцінною його учасницею, Україна зможе впливати на роботу МКС.
Членство в Європейському Союзі
Україна має зобов’язання ратифікувати РС відповідно до Угоди про асоціацію. Виконання Угоди набуло особливої актуальності з поданням Україною заявки на членство у Євросоюзі у лютому цього року та подальшого надання Україні статусу кандидата на вступ до ЄС.
Набути членства у ЄС, не ратифікувавши Римський статут, у принципі неможливо. Усі 27 країн-членів ЄС є сторонами РС. Євросоюз вважає, що підтримка системи міжнародного кримінального правосуддя є одним із способів забезпечення міжнародного миру та зміцнення міжнародного правопорядку.
До слова, Римський статут ратифікували усі держави-кандидати, що прагнуть вступу до ЄС (включно з державами Західних Балкан, аж до Сербії). Єдиний виняток – Туреччина, переговори якої з ЄС щодо членства зупинилися ще у 2009 році і офіційно заморожені з 2016-го.
Тож якщо ми поставили за мету повноправне членство, то маємо ратифікувати РС якнайшвидше. Невиконання цього зобов’язання лише ускладнюватиме наші переговори.
Позиція на міжнародній арені
У боротьбі проти російської агресії Україна використовує не лише зброю, але й міжнародні механізми правового захисту. Київ залучає міжнародну підтримку для притягнення до відповідальності керівництва Росії та її військових за вчинення міжнародних злочинів.
Міжнародна солідарність з Україною значною мірою базується на тому факті, що війна, яку Росія розв’язала проти України, є грубим порушенням міжнародного права. Разом з тим зволікання України з ратифікацією РС надсилає негативний сигнал про вибіркове ставлення України до норм міжнародного права. Шукаючи підтримки з боку інших держав, Україна й сама повинна продемонструвати справжню відданість цим нормам.
Ратифікація РС посилить позицію України на міжнародній арені як правової держави, що підтримує систему міжнародного кримінального правосуддя не лише через власні інтереси, але й з метою зміцнення міжнародного правопорядку загалом.
Автор: Ґаяне Нуріджанян,
старша викладачка кафедри міжнародного та європейського права Національного університету "Києво-Могилянська академія",
для "Європейської правди"
Авторка висловлює щиру вдячність Дмитру Ковалю та Юлії Нузбан за коментарі, надані до проєкту цієї статті