Два шляхи вигнати Росію з ООН: як позбавити агресора права вето у Раді безпеки, і не тільки

В Україні ще до початку повномасштабного вторгнення неодноразово лунали запитання про те, чому держава-агресор блокує рішення Радбезу ООН щодо свого нападу на Україну та його наслідків і як припинити руйнування засад міжнародного права. Утім, у самій Організації Об’єднаних Націй про цю проблему донедавна не було серйозних розмов. Вважалося, що блокуючий голос РФ, тобто використання нею права вето РБ ООН, неможливо подолати.

Жодного разу за час існування ООН такого прецеденту у Раді безпеки не було.

Та безпрецедентна російська агресія робить українські вимоги ще більш обґрунтованими, а "неможливе" може стати реальністю.

Ця стаття пояснює, які юридичні механізми та дипломатичні механізми може задіяти Україна, щоб викинути Росію не лише з Радбезу, а й взагалі зі складу ООН.

Вигнання Росії: позиції сторін

Про те, що Російська Федерація не є повноправним членом ООН і тим більше не може бути постійним членом Радбезу, українські дипломати час від часу говорять вже не перший рік. Активно піднімати цю тему почали на стику 2021 та 2022 років, коли безпекова криза на російсько-українському кордоні почала різко загострюватися.

Саме тоді український постпред в ООН Сергій Кислиця почав нагадувати західним колегам та пояснювати журналістам, що в 1991 році Росія посіла своє місце всупереч процедурі та з порушенням Статуту ООН (дивіться відеоінтерв’ю дипломата).

А після початку повномасштабного вторгнення Україна на найвищому рівні заговорила про те, що Росію необхідно позбавити привілеїв постійного члена РБ ООН.

26 лютого президент Володимир Зеленський повідомив, що говорив з генсеком ООН про позбавлення РФ можливості голосувати у Раді безпеки. А 5 квітня, на засіданні Радбезу ООН, президент у своїй промові висунув вимогу до РБ ООН ухвалити рішення попри опір РФ:

"[Ви маєте] або усунути Росію як агресора та джерело війни від блокування рішень щодо її ж агресії – і тоді зробити все, що може встановити мир... Або, якщо ваш чинний формат – безальтернативний, і виходу просто немає, то далі – тільки саморозпуск [ООН]".

8 червня, у ще одній промові у Радбезі, він знову закликав усунути Росію від участі у роботі як Радбезу, так і Генеральної асамблеї. 21 вересня повторив схожий заклик у виступі на сесії Генасамблеї ООН.

От тільки США – хоч і є головним союзником Києва – цю ідею не підтримали.

Ще у березні речниця Білого дому Джен Псакі заявила, що "не бачить сценарію" усунення Росії від голосування у Радбезі. Згодом, у травні, представник США в ООН Лінда Томас-Грінфілд у своєму інтерв’ю зазначила, що "Росія є постійним членом Ради безпеки… і я наразі не бачу, що це якось зміниться" - хоча й додала, що цей статус не дає РФ права здійснювати агресію проти України.

Хоча вже у вересні та ж Лінда Томас-Грінфілд висловила вже трохи іншу позицію та заявила, що США виступають за реформу Радбезу – але нічого не сказала ані про можливі обриси реформи, ані про те, чи можливо позбавити Росію права вето за підсумками реформи.

І, нарешті, про позицію Росії. Тут – жодних несподіванок.

РФ наполягає, що вона перебрала місце СРСР в ООН цілком законно, а всі закиди щодо сумнівності цієї процедури необхідно відкинути. Утім, коментарів по суті українських претензій бракує. Тож варто нагадати та пояснити цю суть.

Як фальшували статус Росії в ООН

Як відомо, у ст. 23 Статуту ООН перелічені п’ять постійних членів Ради безпеки: 

"Республіка Китай, Франція, Союз Радянських Соціалістичних Республік, Сполучене Королівство Великої Британії та Північної Ірландії та Сполучені Штати Америки".

Росія стверджує, що набула місце Радянського Союзу наприкінці 1991 року.

Між тим в ООН діє принцип, що держава-правонаступниця (якою РФ є стосовно СРСР, так само, як і Україна та інші колишні союзні республіки) не має права успадкувати місце держави-попередника в ООН.

Основа цієї позиції була закладена у висновку юридичного комітету Генеральної асамблеї ООН ще 1947 року. Цей документ каже, що коли в державі відбуваються зміни уряду, конституції, території чи назви, але ця держава продовжує існувати як той самий суб’єкт міжнародного права (в юриспруденції цей статус називають "держава-продовжувач" або "контінуатор") – то вона продовжує бути членом ООН. Але якщо утворюється нова держава, то нова держава, хоч би вона і була правонаступницею члена ООН (або кілька таких держав), має подавати нову заяву про членство.

Цей принцип ніколи не заперечували в ООН.

Але у Біловезькій угоді, яку 8 грудня 1991 року підписали лідери Білорусі, РРФСР та Україна, було чітко сказано: "Союз РСР як суб’єкт міжнародного права і геополітична реальність припиняє своє існування". 10 грудня того ж року вона була ратифікована Україною та Республікою Білорусь, а 12 грудня – РРФСР.

Ця угода не допускає іншого тлумачення: СРСР як держава і суб’єкт міжнародного права (а отже, і як член ООН) припинив своє існування. Тобто насправді РФ ніяк не могла успадкувати його місце в ООН, у тому числі у Раді безпеки.

Чому ж тоді світ (включаючи юристів-міжнародників) толерує перебування Росії в ООН всупереч базовим принципам організації? 

Річ у тім, що у західних професійних колах панує думка, що РФ отримала місце якраз у відповідності до цих принципів. Тобто вони вважають, що юридично РФ - це той самий СРСР, той самий суб'єкт міжнародного права, який змінив назву, уряд і дещо змінив кордони. Бо росіяни змогли переконати їх у цьому, за допомогою своїх тодішніх західних друзів.

Відразу після укладання розпаду СРСР проблему втрати місця у Раді безпеки усвідомили представники Союзу в ООН, які почали шукати вихід із ситуації. І виявилося, що вони мають потужного союзника в особі США.

Про це згодом розповів у спогадах колишній представник СРСР в ООН Юлій Воронцов, який у грудні 1991 року оголосив себе представником РФ в ООН: "Американські юристи підказали нам дуже хороший юридичний варіант […] щоб у нашій заяві про зміну назви країни, як ми говорили тоді, було зазначено, що Російська Федерація є продовжувачем Радянського Союзу. [...] Фактично увесь процес зовні виглядав як проста зміна таблички за столом делегацій у Генеральній асамблеї та у Раді безпеки".

Отже, привласнення Росією місця СРСР в ООН було засновано на свідомому обмані за сприяння США.

Цією фальсифікацією Росія займалася на найвищому рівні. 24 грудня 1991 року президент РРФСР Борис Єльцин направив генеральному секретарю ООН листа, в якому повідомив про зміну назви "СРСР" на "Російська Федерація", того ж дня Воронцов зі своїм супровідним листом передав листа Єльцина генсеку ООН Пересу де Куельяру, а той телеграмою розіслав це представникам інших держав-членів ООН.

Натомість існування Біловезької угоди Москва широко не афішувала і загальмувала передачу в ООН її перекладу.

Здійснення цієї махінації полегшило як те, що 24 грудня був переддень Різдва, так і те, що у Раді безпеки в той час за збігом обставин головував саме Радянський Союз, тому Воронцов на наступному засіданні 31 грудня просто змінив табличку СРСР на "Російська Федерація" - і ніхто не заперечував.

Але жодних формальних рішень з цього приводу ніколи не приймалося, і питання ніколи формально не обговорювалось в ООН.

Як вигнати Росію з ООН? Югославський сценарій

За чинним Статутом ООН, виключити постійного члена Ради безпеки з Організації без його згоди неможливо, навіть якщо ця держава системно порушує Статут. Зміна чинного Статуту ООН також неможлива без згоди усіх постійних членів Радбезу.

Утім, є юридичні шляхи усунути РФ з ООН у межах чинного статуту та прецедентного права ООН.

Є навіть два сценарії, які можна умовно назвати "югославський" та "китайський". Обидва передбачають ухвалення резолюції Генеральної асамблеї про визнання припинення існування СРСР та про негайне усунення РФ з ООН.

У 1992 році Союзна Республіка Югославія (СРЮ) наполягала на продовженні членства в ООН Соціалістичної Федеративної Республіки Югославія (СФРЮ) після її розпаду.

Однак Рада безпеки ООН ухвалила Резолюцію, якою визнала, що СФРЮ припинила своє існування, відтак СРЮ не може автоматично продовжувати її членство в ООН. Генасамблея, посилаючись на це рішення РБ, затвердила резолюцію, в якій також постановила, що СРЮ не може продовжувати членство попередниці та має подавати заявку на членство як нова держава. 

Для нас у цій історії важливі процедурні моменти: 1) можливість визнання Організацією Об’єднаних Націй, що держава-член ООН припинила своє існування, 2) можливість ухвалення рішення ГА ООН про те, що конкретна держава не є продовжувачем (контінуатором) держави-члена ООН, і відтак має подавати заяву про членство як нова держава.

Однак у нашій ситуації все ускладнюється тим, що Росія де-факто бере участь у роботі РБ ООН і може блокувати його рішення, чого Югославія робити не могла. Отже, потрібен спосіб дій, який дозволяє ухвалити аналогічне рішення Радбезу попри російське вето.

Треба наголосити, що резолюція Ради безпеки дійсна також тоді, коли хтось з постійних членів утримався від голосування (щоб заблокувати  рішення, треба проголосувати "проти").

Між тим за Статутом ООН утримання від голосування може бути як добровільним (voluntary abstention), як у наведеному прикладі, так і вимушеним, обов’язковим (obligatory abstention).

Інститут obligatory abstention базується як на фундаментальній загальновизнаній правовій нормі "ніхто не судить у своїй справі" (nemo judex in causa sua), так і на прямій нормі ч. 3 ст. 27 Статуту ООН, яка каже, що "при ухваленні рішення на підставі Розділу VI та на підставі пункту 3 статті 52 сторона-учасник суперечки повинна утриматися від голосування".

Треба наголосити, що ця норма має обмежений обсяг застосування. Наприклад, коли триває розгляд рішень, що стосуються загроз миру, як-от щодо російської агресії (Розділ VII Статуту), і у рішенні немає посилань на норми Розділу VI, то статутних підстав для відсторонення агресора від голосування немає.

Варто також зазначити, що ця норма досі ніколи не застосовувалася у Раді безпеки ООН, але при правильному підході її застосування є можливим. 

Україна може взяти на себе провідну роль у цьому процесі.

Спочатку, посилаючись на ст. 33 Статуту ООН, Україна надсилає до РФ дипломатичну ноту (це можна зробити і за відсутності дипломатичних відносин), в якій вимагає від РФ не порушувати положення Біловезької угоди в частині припинення існування Радянського Союзу та негайно припинити представляти Радянський Союз в ООН.

Одночасно Україна направляє звернення до Ради безпеки та Генеральної асамблеї ООН, в якій, посилаючись на ст. 34-35 Статуту ООН, повідомляє їх "про наявність спору" (dispute) між Україною та РФ, додавши копію вищезгаданої ноти. Цим Україна також створює потужний інформаційний привід для обговорення того, що РФ не є членом в ООН, а також для роботи з урядами інших держав, які зрештою мають підтримати рішення про визнання в ООН припинення існування СРСР.

Якщо після отримання дипломатичної ноти РФ негайно не припинить представляти СРСР в ООН, Україна, посилаючись на ч. 1 ст. 37 Статуту ООН, формально передає спір на вирішення Ради безпеки, вимагаючи від неї ухвалити резолюцію, аналогічну до згаданої югославської: визнати, що Радянський Союз припинив існування, та визнати, що РФ через це не може автоматично продовжувати членство СРСР в ООН. У цьому разі Радбез має рекомендувати Генасамблеї вирішити, що РФ має звертатися за отриманням членства в ООН "з нуля", а до того російський представник не може брати участь у роботі Генасамблеї.

А оскільки попередні кроки формалізували наявність спору між Україною та РФ відповідно до норм статей 33-35, 37, тобто розділу VI Статуту ООН, Україна наполягає, що при ухваленні рішення Радою безпеки щодо цього питання "сторона, що бере участь у конфлікті, повинна утриматися від голосування", а отже – щоби РФ була примушена це зробити за "примусовим" механізмом (obligatory abstention).

Для цього, до розгляду питання по суті, на розгляд Радбезу виноситься резолюція про те, що РФ як сторона спору має утриматись від голосування під час розгляду в РБ згаданої суперечки з Україною. А оскільки ця резолюція є "процедурною" (стосується процедури голосування), то відповідно до ч. 2 ст. 27 Статуту ООН для її ухвалення потрібна лише більшість голосів членів Радбезу і не може бути застосоване "право вето".

Отримавши згоду Ради безпеки ООН на усунення представників РФ від голосування, а потому також позитивне рішення Радбезу по суті – Україна вимагає включення в порядок денний Генасамблеї ухвалення резолюції про те, що РФ не може автоматично продовжувати членство СРСР в ООН і повинна подаватися на членство в організації з нуля.  

Утім, треба усвідомлювати, що цей сценарій спрацює лише у разі, якщо і у Радбезі, і в Генасамблеї буде тверда підтримка позбавлення Росії членства в ООН. Наразі, коли навіть США не готові обговорювати цей сценарій, це не є очевидним, а отже, перед запуском процедури Україна має провести серйозну роботу з партнерами.

"Китайський" сценарій вигнання Росії

Існує також сценарій ухвалення рішення без задіяння Ради безпеки і, відповідно, без потреби долати вето у Радбезі.

Для цього можна використати прецедент голосування з подібного питання стосовно Республіки Китай – також одного з постійних членів РБ ООН.

У 1949 році уряд Чан Кайші, що представляв в ООН Республіку Китай, втратив контроль над материковою частиною держави; натомість у Пекіні був створений уряд, що назвав себе "Китайська Народна Республіка". Уряд Чан Кайші, втім, продовжив існування, контролюючи Тайвань і декілька інших островів.

Обидва уряди – і "Республіка Китай" (РК), і "Китайська Народна Республіка" (КНР) – наполягали на тому, що є єдиною законною владою в Китаї. А оскільки у Статуті ООН записано, що постійним членом Радбезу є саме РК, і двоє постійних членів Ради безпеки (США та сама РК) були проти передачі цього місця материковому Китаю – то саме тайванський уряд зберіг представництво у цьому органі разом із правом вето.

Так тривало до 1971 року.

25 жовтня того року Генасамблея ООН ухвалила резолюцію за назвою "Відновлення законних прав Китайської Народної Республіки в ООН", якою постановила "негайно усунути представників Чан Кайші з місця, яке вони протиправно займають в ООН та всіх пов’язаних організаціях", і визнала уряд КНР єдиним правомірним представником Китаю в ООН. А щоби голосів за таку карколомну зміну вистачило, Генасамблеї довелося в цей же день, перед голосуванням по суті, відхилити пропозицію США визнати питання "важливим", тобто таким, що вимагає кваліфікованої більшості голосів ГА для прийняття рішення.

У цій складній історії, утім, для нас важливим є один елемент.

Це – те, що Генасамблея сама, без згоди РБ, може визначати, хто представляє в ООН конкретну державу. До того ж – це ще важливіше – може робити це після кількох десятиріч представлення цієї держави іншим урядом. А отже, Генеральна асамблея ООН, в принципі, може вирішити також, що в конкретному випадку ніхто не може представляти Радянський Союз та що Російська Федерація обіймає це місце незаконно.

Таке рішення по суті може бути ухвалене простою або кваліфікованою (2/3) більшістю голосів, залежно від попереднього процедурного рішення Генеральної асамблеї та незалежно від волі Ради безпеки ООН.

Як має діяти Україна у цьому разі?

Перші кроки можуть бути точно такими, як в "югославському сценарії" – ініціювання спору з РФ щодо Біловезької угоди та переговори з партнерами щодо цього. Тут ці дії не є юридично обов’язковими, але вони стануть у пригоді для інформаційної та дипломатичної підготовки, для переговорів із партнерами.

Далі Україна включає це питання в порядок денний Генеральної асамблеї, без його попереднього розгляду Радою безпеки. Спершу – щодо того, чи є питання "важливим" у сенсі ст. 18 Статуту ООН, тобто чи потребує двох третини голосів, чи достатньо простої більшості.

Варто спробувати поставити на голосування питання у такому вигляді: "Чи потрібна кваліфікована більшість для визнання припинення існування СРСР?". І якщо позитивного рішення щодо цього не буде – то основну резолюцію (яка констатує розпад СРСР і, як наслідок, заборонить російським дипломатам представляти неіснуючу державу та запросить Росію до вступу в ООН "з нуля") можна буде схвалити простою більшістю голосів.

Вже існує навіть проєкт цієї резолюції та супровідний меморандум до неї (англійською). 

У разі, якщо така резолюція буде ухвалена за будь-яким зі сценаріїв, у світової спільноти з’явиться значно більше механізмів для протидії російській агресії.

Зокрема, з’явиться можливість задіяти миротворчі сили ООН зі схваленням їхнього мандата у Радбезі ООН. Введення миротворчих сил на територію України було б доцільним, серед іншого, для запобігання можливості удару по території України тактичною ядерною зброєю.

Також зростають шанси на покарання очільників Російської Федерації за вчинений ними злочин агресії - чи то через створення спеціального трибуналу, який отримає схвалення РБ ООН, чи то силами Міжнародного кримінального суду, якому Радбез може доручити розслідування цього злочину.

Винні мають бути притягнуті до відповідальності. Адже увесь світ зацікавлений у тому, щоб "українське 24 лютого" не повторилося більше ніде і ніколи.

Автор: Віктор Агєєв,

адвокат,
для "Європейської правди"

ДИВІТЬСЯ ТАКОЖ: