Нова безпекова стратегія США: як 2022 рік змусив Білий дім змінити оцінку ризиків

Цього місяця Білий дім опублікував нову Стратегію національної безпеки, де визначив основні стратегічні загрози для США.

Умовно їх можна розділити на дві частини – це небезпеки від інших країн, насамперед авторитарних, як Китай та Росія, та глобальні виклики, де США планують залучати партнерів через платформи багатосторонньої співпраці.

Загалом такий підхід не є новим для американської зовнішньої політики. Однак Стратегія все ж визначає кілька важливих змін у підходах, які необхідно враховувати і Україні, формуючи лінію співпраці з Вашингтоном.

Йдеться про концептуальне розмивання кордонів між внутрішньою та зовнішньою політикою США у формуванні та просуванні у світі своїх інтересів; активніші дипломатичні зв’язки як із країнами-партнерами, які поділяють погляди США на глобальний порядок, так і з країнами-суперниками, які, втім, готові взаємодіяти у вирішенні глобальних проблем; ставку на альянси та інші формати стратегічної співпраці, а також збільшення видатків на безпеку, оборону та збройні сили відповідно до сучасних та потенційних воєнних загроз.

"Вирішальне десятиліття"

Основний фокус Стратегії полягає у шляхах протидії загрозам, що надходять від суперників США – Китаю, Росії, Ірану, КНДР та інших авторитарних режимів.

Термін суперництва чи конкуренції використано не просто для зручнішої ідентифікації країн, які різною мірою протистоять США на міжнародній арені.

У документі кілька разів вживається поняття "вирішального десятиліття" (англ. decisive decade) для Америки та для світу, яке врешті повинно визначити "умови геополітичного протистояння" між світовими потугами, а наслідки такого протистояння визначать майбутній розвиток людства. 

Судячи з документа, США визнають концептуальні розбіжності між демократичними та автократичними режими, які не можуть бути подолані. Однак якщо на початку президентства Байдена Білий дім наголошував на активній ролі США у протистоянні авторитарним лідерам, то нова Стратегія декларує більш відкритий підхід "візійного суперництва".

Документ не містить жодних натяків на те, що Вашингтон має бути зацікавлений у перетворенні режимів інших країн на демократії, щоби почуватися безпечніше. Текст рясніє пропозиціями, що сильні та стабільні демократії самі покажуть свою ефективність, і Америка буде цьому сприяти.

Окремо задекларована підтримка молодих демократій.

Стратегія наголошує: США не вважають, що американська модель повинна використовуватися та копіюватися іншими. Більше того, Білий дім тепер відкрито заявляє, що якщо інші режими відкидатимуть використання сили та агресії у своїй зовнішній політиці, то можлива взаємодія довкола питань, що становлять спільний інтерес.

Таку зміну в позиціюванні США можна пов’язати зі зміною суспільних настроїв за час президентства Байдена.

Різкі формулювання щодо автократій на початку були пов’язані з внутрішніми загрозами, такими як атака на Капітолій, відмова Трампа визнавати результати виборів, значна поляризація суспільства, яке необхідно було згуртувати.

Також виклики виникали через плани демократів "повернути" Америку до ролі активного світового гравця, відновлюючи ініціативи і контакти, які були заблоковані за часів Трампа, в той час як виборці продовжували і продовжують бути скептичними щодо необхідності ангажування США у проблеми інших регіонів.

Зрештою досвід із захопленням талібами влади в Афганістані також вніс свою лепту, переконавши багатьох в американській адміністрації, що іноді режими не зміниш, скільки б на це не витрачатися.

Реальність внесла свої корективи, і зараз США вбачають своє завдання в тому, щоби зробити автократії хоча б менш небезпечними.

Врешті-решт, такий хід має запобігти міжнародній поляризації, коли недемократичні уряди мали де-факто опинятися серед відкритих противників США, а отже, йти на зближення з Китаєм, Росією чи Іраном.

Концептуальне суперництво виглядає більш гнучким на цьому фоні, щоправда, й потенційно більш м’яким.

Таким чином, і ставлення до стратегічних суперників є різним.

Так, Стратегія чітко ідентифікує Китай та Росію як дві найбільші небезпеки.

Та якщо РФ вбачається як "безпосередня і постійна загроза" для міжнародної системи безпеки, яку потрібно стримати, то Китай розглядається як єдина сила, що "здатна і має намір змінити увесь міжнародний порядок".

До інших авторитарних країн, хоча й з нижчим рівнем загроз, зараховано Іран, який визначають як чинник регіональної нестабільності, що втручається у внутрішні справи сусідів, поширює зброю та безпілотники серед своїх партнерів прямо та через недержавні воєнізовані угрупування. КНДР є ще однією регіональною загрозою через розвиток ядерної зброї та ракет різного радіуса дії.

Китай

Відповідно до підходу, що започаткувався ще задовго до Байдена, Китай визнається не лише конкурентом в Індо-Тихоокеанському регіоні, але глобальною потугою, яка має достатній економічний, політичний, дипломатичний, військовий та технологічний вплив, щоб реалізувати свої амбіції.

Білий дім фактично звинувачує Пекін у неконкурентному використанні власної економічної сили для політичних впливів на інші країни. США вважають несправедливим, що Китай отримує вигоду від відкритості міжнародної економіки, одночасно обмежуючи доступ до внутрішнього ринку, і прагне зробити світ більш залежним від себе.

Стратегія ставить питання порушення Пекіном прав людини, зокрема в Сіньцзяні, Тибеті та Гонконгу. Також вказується на неприпустимість порушення статус-кво Тайваню та підтверджується зобов’язання США щодо його оборони.

Модель конкуренції КНР вбачається у трьох напрямках: 1) збільшення інвестицій в економіку, інновації, демократичні інституції, 2) використання та посилення мережі регіональних союзів та партнерств, 3) відстоювання міжнародних норм та правил чесної і відритої конкуренції.

Водночас у документі наголошується, що США вбачають можливість і готові співпрацювати з КНР довкола глобальних проблем, таких як зміна клімату, поширення пандемій, нерозповсюдження ядерної зброї, продовольча безпека тощо.

Росія

У Стратегії зазначено, що Росія, яка за останнє десятиліття взяла курс на "імперіалістичну зовнішню політику з метою повалення основних елементів міжнародного порядку", є безпосередньою та постійною загрозою міжнародному миру та стабільності.

При цьому наголошується, що протидія не має сприйматись як боротьба Заходу з РФ, а лише як систематичні порушення останньою фундаментальних принципів міжнародного права, Статуту ООН, територіальної цілісності, суверенітету тощо.

США визнають, що Кремль проводив таку політику тривалий час задовго до повномасштабного вторгнення в Україну, "підриваючи демократичні процеси в країнах Європи, Центральної Азії та інших регіонах світу", втручаючись у внутрішні справи країн, зокрема під час виборів у США.

Білий дім вбачає модель протидії РФ у односторонній та багатосторонній підтримці України, допоки це буде необхідно.

А також у притягненні агресора до відповідальності за його вчинки.

На відміну від Китаю, США розглядають Росію не як гравця, здатного впливати на світовий порядок, а швидше як порушника, якого потрібно стримати і покарати. Зокрема, зазначається, що розв’язана війна "суттєво знизила статус Росії стосовно Китаю та інших азійських держав, таких як Індія та Японія", "м’яка сила та дипломатичний вплив Москви зменшилися", а "використання енергоресурсів як зброї принесло зворотний ефект".

Водночас Вашингтон прямо звинувачує російський уряд у здійснених порушеннях та звірствах щодо українців, але висловлює сподівання, що в майбутньому російський народ зможе впливати на конструктивну роль своєї країни.

Втім, це розмежування влади і народу не повинно сприйматися українцями як згода з наративами деяких так званих російських лібералів, що люди не винні.

Така формула про "протистояння між урядами, а не людьми" часто використовується адміністрацією в публічній риториці та в політичних документах стосовно інших країн – наприклад, китайський народ також виділяється у Стратегії окремо.

США відзначають, що надаватимуть пріоритет "колективній взаємодії" союзників та партнерів у процесі стримування Росії, включаючи асиметричні загрози та погрози застосування ядерної зброї.

Глобальні загрози

Неодноразово згадане в документі "вирішальне десятиліття" трактується ще й як час ймовірного звуження можливостей для боротьби зі спільними загрозами, через потенційні конфронтації із країнами-суперниками.

Для того щоб забезпечити більше залучення сторін у питання глобальних викликів, США планують перейти до практики співпраці з різними політичними гравцями, які виявляють до цього інтерес та "поважають міжнародний правопорядок".

На практиці ця формула означатиме, що попри протистояння Білого дому зі своїми опонентами, наприклад із РФ, він буде йти на співпрацю в таких питаннях, як запобігання пандеміям чи продовольча безпека. Країнам-партнерам, зокрема Україні, треба буде враховувати цю гнучкість у підході США та як мінімум не дивуватися можливим спільним ініціативам щодо глобальних викликів.

Ще одна зміна полягає у планах активно залучати не лише держави та локальні органи влади, але й, по суті, будь-які суспільні організації, приватні компанії, громадські ініціативи. Цей підхід вже тривалий час використовує ООН щодо Цілей сталого розвитку, де особлива роль відводиться, власне, публічно-приватним партнерствам.

Для США це означатиме готовність інвестувати в різні ініціативи, особливо в час прохолодних відносин із офіційною владою.

Білий дім визначає своїми глобальними пріоритетами кліматичні зміни та енергетичну безпеку, боротьбу з пандеміями та збереження біорізноманіття, продовольчу безпеку, контроль за озброєнням та непоширення ядерної зброї, тероризм.

Окремо Стратегія наголошує на створенні нових правил та регулювань щодо розвитку технологій, убезпечення кіберпростору та міжнародної торгівлі. 

Альянси

Міжнародні платформи, союзи та альянси відзначаються як унікальне досягнення американської дипломатії. Адміністрація Байдена одразу декларувала свою ставку на багатосторонню співпрацю, і цей підхід лише посилюється у Стратегії.

З одного боку, документ вказує на потребу глибшої взаємодії з партнерами по НАТО, G7, QUAD (Австралія, Індія, Японія, США), AUKUS (Австралія, Велика Британія, США), I2-U2 (Індія, Ізраїль, ОАЕ, США) та на рівні відносин із ЄС.

З іншого – наголошує на потребі ширших форматів, де ядром залишатимуться існуючі альянси, але інші країни зможуть доєднуватися до спільних ініціатив.

Така логіка вже активно використовувалася в так званому форматі "Рамштайн". 

Судячи з тривалості використання цієї платформи, за координації міністра оборони США, подібні формати апробовуватимуть і з інших питань.

Регіональні союзи також посідають вагоме місце у Стратегії, але тут США демонструють свій традиційний підхід – співпраця з окремими союзниками та партерами у регіонах для збільшення своєї присутності, але уникнення постійного заангажування в питання, що не становлять особливого інтересу для Вашингтона.

Внутрішня політика

Посилення внутрішньої спроможності визначається у документі як необхідна передумова і для забезпечення національної безпеки, і для зовнішньополітичних планів США.

Виглядає так, що Білий дім дав відповідь на традиційну академічну дискусію між теоретиками-міжнародниками, наголосивши, що у "взаємопов’язаному світі немає чіткої межі між зовнішньою та внутрішньою політикою", а майбутній успіх Америки у світі залежить від внутрішньої сили та стійкості.

Відповідно, збільшення інвестицій у національну потугу визначається як основний інструмент забезпечення переваг на міжнародній арені.

Для цього пріоретизується вже згадане приватно-публічне партнерство, особливо у сфері технологічних інновацій, забезпечення контролю і захисту ланцюгів постачання у критичних для економіки США галузях.

Особливу увагу звернено на необхідність нарощувати потужний оборонно-промисловий комплекс.

Очевидно, російсько-українська війна мала значний вплив на цю візію, показавши критичну роль сучасних воєнних технологій, наявності запасів зброї та обладнання та швидких каналів їхнього транспортування.

США відзначають потребу у зростанні інвестицій у кібернетичну та космічну галузі, розвиток штучного інтелекту, квантових систем та нових видів високоточного озброєння – іншими словами, всього того, що надаватиме абсолютну перевагу під час бойових дій.

Водночас такі плани не потрібно сприймати як декларацію про нову гонку озброєнь. Стратегія пропонує і пояснює підхід "інтегрованого стримування" (англ. integrated deterrence).

Він передбачає використання вже традиційної логіки максимізації воєнних переваг при одночасному обмеженні можливостей противників, однак за умов інтеграції:

1) ресурсів та систем для різних різновидів війни – від конвенційних (земля, небо, море, космос, кіберпростір) до інформаційних, економічних чи технологічних,

2) ресурсів у різних регіонах світу,

3) ресурсів на різних фазах конфліктів з метою попередження зміни статус-кво на ранніх етапах,

4) взаємодії різних гілок та органів влади США (включно з розвідкою, дипломатією, економічною безпекою),

5) партнерів та союзників.

США декларують, що не будуть вагатися, чи застосовувати збройну силу, якщо національні інтереси будуть під загрозою, однак пропорційність відповіді має узгоджуватися з підходом "інтегрованого стримування".

На практиці це може означати, що союзники не зможуть наперед розраховувати на воєнну підтримку США, коли ситуацію потенційно можна буде вирішити неконвенційним способом. Кожна криза і загроза буде оцінюватися окремо.

Разом із тим ядерний потенціал залишатиметься основою політики стримування США.

Фактично Вашингтон передбачає, що вперше за останні десятиліття США доведеться стримувати одразу дві ядерні держави – Китай та РФ, кожна з яких здатна реалізувати атаку на регіональному та глобальному рівнях. Тому синхронізація із союзниками та модернізація усіх елементів ядерного комплексу відзначаються як пріоритетні.

Що варто врахувати Україні?

На відміну від попередніх стратегій, Україна згадується чи не найбільше в документі – 33 рази. Зрозуміло, що ця увага викликана теперішньою війною та комплексом викликів, які вона породжує – власне, третина цих згадок міститься в частині документа про відносини з Росією.

США чітко гарантують свою підтримку Україні у боротьбі з агресором та декларують своє залучення у проєкти відбудови та економічного розвитку. Білий дім також кілька разів наголошує на підтримці євроінтеграційного процесу України. І це добрий сигнал щодо нашого геополітичного позиціонування.

Загалом документ формує достатньо позитивні умови для розвитку співпраці між Україною та США – це існуюча та задекларована підтримка, зацікавленість у відновленні, можливості залучення в широкі платформи партнерства, поза інституційними рамками союзів та альянсів (сподіваємося, що це тимчасово).

Та все ж Україні варто звернути увагу на кілька особливостей Стратегії.

Найперше, розмивання кордонів між внутрішньою та зовнішньою політикою, по суті, означає, що міжнародна політика США стає більш чутливою до внутрішньоамериканських дебатів та викликів.

З одного боку, це нагода для кращого лобіювання наших інтересів, але з іншого – нам необхідно навчитися уважно і делікатно користуватися цим інструментом, не потрапляючи в політичні жорна, як це було у випадку корупційних скандалів попередньої адміністрації чи нещодавніх звинувачень у непрозорому розподілу американської допомоги.

Цим можуть і будуть спекулювати ще не раз у партійній боротьбі, а Україні вкрай важливо утримувати двосторонню партійну підтримку на різних рівнях.

По-друге, можливості залучення в різноманітні формати співпраці щодо глобальних викликів, включно з недержавними гравцями, вимагає від нас власного порядку денного щодо цих питань та ресурсів на системну роботу.

Через війну частина ініціатив США може бути нам не на часі, однак це один зі шляхів вибудувати тісніше партнерство чи залучати інвестиції в конкретні проєкти поза традиційною двосторонньою співпрацею.

По-третє, нам потрібно враховувати, що протистояння з авторитарними режимами, як би воно не називалося, США сприймають у системному форматі.

Це сприйняття підводить нас до принципового питання останніх років: якщо ми чітко декларуємо своє місце у "клубі західних демократій", ми повинні виконувати домашню роботу і гарантувати демократичні перетворення в Україні.

Будь-які відступи чи затягування з реформами позначатимуться на нашому залученні до інших ініціатив США, хоча підтримка у боротьбі з агресором буде надаватися і надалі.

Стратегія створює низку можливостей для залучення України в широкі формати співпраці США з партнерами, і нам вкрай важливо не втратити нагоди та змістовно наповнити їх.

Автор: Дмитро Шеренговський,

проректор Українського католицького університету,

програмний директор Центру Дністрянського