Корекція нейтралітету: як російська агресія вплинула на безпекову політику Швейцарії

Повномасштабне вторгнення Росії в Україну повернуло світ до Realpolitik та спричинило низку "революцій" серед традиційно нейтральних і позаблокових країн, змусивши їх переосмислювати шляхи забезпечення власної безпеки.

У травні цього року позаблокові Швеція та Фінляндія подали заявку на вступ до НАТО, яку ратифікували вже 28 держав-членів із 30.

У червні громадяни Данії, яка майже 30 років утримувалась від участі у спільній оборонній політиці ЄС, проголосували на референдумі за приєднання країни до СПБО. У серпні у нейтральній Ірландії вперше в історії понад 50% громадян висловились за вступ до Північноатлантичного альянсу.

А вже наприкінці вересня про свою рішучість розвивати тісніші зв’язки з ЄС та НАТО у сфері безпеки та оборони, а також зміцнювати власні військові сили заявили і в уряді Швейцарії.

Про що свідчать ці заяви з боку країни, яка століттями є "іконою" нейтралітету, не бере участі у жодному військовому альянсі, не є членом ЄС або навіть європейської економічної зони, та лише з 2002 року входить до ООН? 

Традиції або підтримка України

Швейцарія, яка впродовж років підтримувала реформи в Україні, з перших днів повномасштабного вторгнення не стояла осторонь війни та рішуче засудила агресію Росії. Водночас, окрім публічних заяв та чіткого називання агресора "агресором", а жертви "жертвою", Швейцарія вдалась до низки дуже конкретних кроків на підтримку України.

З початку війни нейтральна Швейцарія надала Україні близько 5,4 тис. тонн гуманітарної допомоги, зокрема медичне та протипожежне обладнання, прихистила понад 60 тис. евакуйованих українок та українців, для яких було активовано безпрецедентний статус захисту "Status S", погодилась прийняти на лікування 155 поранених українських дітей та запросила на навчання з розмінування українських саперів.

Після розриву дипломатичних зносин між РФ та Україною Швейцарія погодилась представляти інтереси українських громадян у Росії, як вона вже це робить для громадян Грузії. Крім цього, синхронно з ЄС країна зупинила дію угоди про спрощення візового режиму з Росією та, найголовніше, приєдналась до усіх пакетів економічних санкцій ЄС проти РФ.

Такі кроки Швейцарії, безумовно, не залишились непоміченими у світі. Ще у лютому 2022 року світові медіа зарясніли заголовками про те, що, приєднавшись до європейських санкцій проти Росії, країна відкинула свою глибоко вкорінену традицію нейтралітету.

З цієї ж причини МЗС РФ відмовилось розглядати пропозицію Швейцарії про посередництво в переговорах з Україною.

То чи дійсно приєднання до санкцій означає відмову від вікового нейтралітету Швейцарії?

Самі швейцарці впевнено заявляють: ні!

Утім, активна політика Швейцарії з підтримки України дійсно винесла на поверхню чимало запитань як для самих громадян, так і певним чином спантеличила закордонних колег.

Щоб розібратись у такому складному концепті швейцарського нейтралітету, який є одночасно і інструментом зовнішньої політики, і частиною національної ідентичності, і брендом, варто спершу зрозуміти головне: маємо розрізняти закон про нейтралітет та політику нейтралітету.

Різновиди нейтралітету

Оточена великими державами, які постійно воювали між собою, маленька мультикультурна та багатомовна Швейцарія закріпила за собою на Віденському конгресі 1815 року, який встановив новий світопорядок після поразки наполеонівської Франції, опцію "нейтралітет".

На практиці це означало, що Швейцарія не братиме участь у збройних конфліктах між іншими країнами.

Більш конкретно, Закон про нейтралітет юридично забороняє Швейцарії надавати воюючим сторонам озброєння та власні війська, здійснювати транзит військової техніки або військ інших країн через свою територію тощо.

Іншим засадничим документом для нейтральної Швейцарії, що визначає правила поведінки в умовах війни, є Гаазька конвенція 1907 року про права та обов’язки нейтральних держав.

Усе інше – скажімо, економічна політика або розвиток партнерств – це політика нейтралітету, яку можна обговорювати, інтерпретувати та адаптувати відповідно до обставин. Наповнення цієї політики змінюється та залежить від міжнародного контексту.

Сьогодні це можуть бути традиційні швейцарські добрі послуги (пропозиції посередництва) та гуманітарна допомога, а завтра – безпрецедентні економічні санкції, що відповідають реаліям часу.

Коригування наповнення політики нейтралітету відбувається у важливі історичні моменти.

Такими були Перша та Друга світові війни, завершення холодної війни, тепер – війна в Україні.

Промовисті приклади пластичності швейцарського нейтралітету: під час Другої світової війни згідно з договором 1940 року Швейцарія надавала режим найбільшого сприяння для транзиту німецьких вантажів, в тому числі і військових, через свою територію; під час холодної війни мала секретні домовленості із країнами НАТО про співпрацю у випадку війни в Європі; у 1990-х роках вперше почала приєднуватись до міжнародних економічних санкцій.

Тепер війна в Україні дала імпульс масштабним загальнонаціональним дебатам та змусила багатьох швейцарців задуматись про те, яку зовнішню політику ми проводимо, що означає наш нейтралітет, чи хочемо ми вступити до НАТО, хто наші друзі, якими є наші цінності тощо.

При цьому така дискусія відбувається не тільки серед можновладців, але і на рівні медіа, в експертній спільноті та у суспільстві в широкому сенсі. Останнє – надзвичайно важливо з огляду на політичну систему цієї країни, де балом править пряма демократія (безпосередня участь громадян у вирішенні державних справ).

Якщо подивитись на настрої населення, про відмову від політики нейтралітету не йдеться – переважна більшість швейцарців (89%) впевнено підтримують нейтралітет. Не дивно, адже століттями така політика не лише захищала Швейцарію від нападу, але і виконувала важливу інтеграційну функцію – в країні, де об’єднуючим фактором ніколи не були мова (німецька, французька, італійська, ретороманська), релігія (католицизм, протестантизм) або етнічна приналежність, саме нейтралітет став ядром колективної ідентичності, щодо якого існував консенсус з боку усіх сторін.

Хоча справедливо буде зазначити, що у порівнянні із січнем 2022 року кількість швейцарців, що підтримують нейтралітет, зменшилась на 8%, що є найбільшим зниженням за 20 років.

Водночас, оскільки глибинно інтегрований до національної ідентичності швейцарців нейтралітет став гарячою темою після вторгнення Росії в Україну, політичні гравці почали використовувати дискусію у власних цілях.

Так, навесні права консервативна націоналістична партія "Швейцарська народна партія" (SVP) оголосила ініціативу зі збору підписів на користь політики абсолютного нейтралітету, яка б уможливила введення в Конституцію заборони на приєднання Швейцарії до міжнародних санкцій. 

На противагу, влітку президент та міністр закордонних справ Швейцарії Ігнаціо Кассіс публічно почав вживати термін "кооперативний нейтралітет", який, за його словами, передбачає, що в умовах порушення міжнародного права нейтральна Швейцарія не може стояти осторонь. 

Зрештою, уряд розставив усі крапки над "і", публічно прояснивши, що звіт 1993 року залишає Швейцарії достатньо простору для маневру, щоб відповідати на події, які відбуваються на європейському континенті з початку війни в Україні. Простими словами: він вже містить згадку про можливість приєднання Швейцарії до міжнародних санкцій, що не підважує її нейтралітет. Урядовці також зазначили, що звіт буде доповнений з огляду на війну в Україні, але в цілому є релевантним.

Тож, підводячи риску, чи відмовляється Швейцарія від свого нейтралітету? Ні.

Проте чи підштовхнула війна в Україні Швейцарію до необхідності переосмислити та адаптувати свою політику нейтралітету? Так, звичайно.

При цьому на законодавчому рівні закон про нейтралітет 1815 року та доповідь 1993 року наразі залишаються документами-орієнтирами, що визначають швейцарський нейтралітет.

Флірт із НАТО

Водночас, окрім дискусій щодо політики нейтралітету, у Швейцарії відбуваються цілком відчутні зрушення у напрямку зміцнення власної обороноздатності.

Цю необхідність, про яку після завершення холодної війни вже майже забули у Швейцарії, знову актуалізувала війна в Україні.

З метою зміцнення власної обороноспроможності влітку цього року Швейцарія оголосила про збільшення витрат на оборону (з 0,7 до 1% до 2030 року) – дедалі більше швейцарців (19%) вважають, що витрати на оборону країни є недостатньо високими.

Причому з початку повномасштабного вторгнення Росії в Україну ця цифра зросла в рази: з 7% у грудні до 19% у липні. 74% громадян також висловлюють бажання мати повністю оснащену армію.

Але ці не все. З початком повномасштабного вторгнення в Україну, а тепер із ядерним шантажем Росії у Швейцарії посилилось відчуття загроз і, відповідно, з’явилась необхідність посилювати власну обороноздатність та більше співпрацювати з партнерами.

Чітку позицію з цього питання займає ліберальна партія FDP. Тоді як праві виступають за скасування можливості приєднуватись до санкцій, в FDP дуже чітко артикулюють, що хотіли б розвивати тіснішу співпрацю Швейцарії з НАТО.

На рівні уряду таке прагнення закріплено у додатковому звіті до Звіту про політику безпеки за 2021 рік, який презентували на початку минулого тижня.

У документі йдеться, зокрема, про рішучість Швейцарії зміцнювати власні військові сили, а також розвивати тісніші зв’язки у сфері безпеки та оборони з ЄС та НАТО, утім без вступу. Як окреслив відносини Швейцарії із НАТО президент однієї з найбільших асоціацій швейцарських військових Штефан Холенштейн: "Фліртувати – так, одружуватись – ні!".

Вступ в НАТО завжди вважався таким, що суперечив би нейтралітету Швейцарії, адже стаття 5 Вашингтонського договору передбачає зобов’язання захищати країну, яка зазнала нападу. Водночас тривалий час НАТО вважався у Швейцарії непривабливим, застарілим, занадто інтервенціоністським, словом – інструментом американців.

Після агресії Росії проти України це сприйняття дещо змінилось і стало більш сприятливим. Станом на липень 2022 року 27% громадян підтримують вступ до Альянсу, що є відносно невеликою цифрою, утім, величезним стрибком для Швейцарії.

Водночас зростає підтримка населення щодо зближення з НАТО без вступу.

Так, тіснішу співпрацю Швейцарії з Альянсом підтримують 52% громадян. На офіційному рівні – на Всесвітньому економічному форумі у Давосі у травні 2022 року міністерка оборони Швейцарії Віола Ахмед та генеральний секретар НАТО Йенс Столтенберг домовились поглиблювати двосторонню співпрацю.

Однак країна поки знаходиться у пошуку шляхів, як саме цю співпрацю розвивати.

Насправді Швейцарія є давнім партнером Альянсу: країна бере участь у програмі НАТО Партнерство заради миру, є контрибутором низки трастових фондів НАТО, зокрема і тих, що були спрямовані на підтримку України (утилізація радіоактивних відходів, програма з розвитку доброчесності), проводить навчання для держав-членів та партнерів Альянсу з питань цивільно-військового співробітництва, демократичного контролю над збройними силами, гуманітарних місій та пошуково-рятувальної підготовки тощо.

Ба більше, Швейцарія навіть бере участь у спільних навчаннях з державами-членами НАТО, була залучена до деяких місій та операції НАТО (Косово, Афганістан), є великою мірою сумісною з арміями держав-членів: має на утриманні західне озброєння, адаптувала низку натівських доктрин тощо.

Виходячи з того, що наразі єдиною потенційною небезпекою для Швейцарії є Росія, яка найімовірніше може становити не прямі військові, а радше кіберзагрози, Швейцарія зацікавлена у розвитку співпраці із НАТО у цій сфері.

Крім того, для країни становлять інтерес інтенсифікація політичного діалогу (більша представленість у структурах Альянсу), більша залученість до спільних навчань, посилення взаємосумісності та адаптація більшої кількості стандартів НАТО.

* * * * *

Війна Росії проти України запустила у Швейцарії процес переосмислення, дебатування та пошуку оптимальної моделі застосування своєї політики нейтралітету у новій реальності.

Попри це, нейтралітет все ж залишається інструментом зовнішньої політики Швейцарії, яка сама по собі має безліч інших наповнень: розвиток економічних відносин, партнерств, підтримка спільних цінностей з друзями.

І Україна точно належить до цього кола друзів.

Автор: Маріанна Фахурдінова,

аналітикиня Центру "Нова Європа"

Авторка висловлює подяку Бенно Цоґґу, старшому аналітику цюрихського Центру безпекових досліджень (CSS), за сприяння у підготовці матеріалу