Сучасна історія Хорватії так чи інакше викликає стійкі аналогії з Україною.

Тут і розпад хоча й меншої, ніж Росія, але теж соціалістичної імперії Югославії. І проблеми з переходом від посттоталітаризму до демократії. І війна за право на існування держави та нації.

І, врешті, інтеграція до економічних та безпекових структур розвиненого світу – ЄС і НАТО. 

А разом із тим, це унікальний досвід трансформації держави після війни.

Він включав перехід від напівавторитаризму до парламентської демократії, яка стала для Хорватії своєрідним човником у клуб держав Заходу.

Нинішня політична система Хорватії має свої недоліки. Нещодавно із ними зіткнулася Україна, коли президент Зоран Міланович не погодив навчальну місію для українських військових, а парламенту не вистачило лише кількох голосів, щоб вирішити це питання без нього. 

Але на "довгій відстані" ця модель виявилася ефективною, настільки посприявши економічному росту держави, що вже за кілька днів країна стане частиною єврозони. 

Врешті, Хорватія – це дуже сучасна модель організації державної влади. Адже її формування завершилося лише трохи більше десятиліття тому із останніми великими змінами у конституцію країни.

Для нас цей досвід є цінним, бо й нам колись доведеться проходити свій шлях повоєнних перетворень, щоб відбудувати країну і врешті доєднатись до клубу розвинених держав.  

Які уроки хорватської конституції могли би стати у пригоді Україні?  

Парламент без фіксованої кількості депутатів

До партій у Хорватії підвищена законодавча увага, тому що країна є парламентською республікою. А отже, від того, як функціонують партії, значною мірою залежить уся система влади.

На рівні Конституції встановлено, що політичні партії зобов’язані публічно звітувати про походження своїх коштів та активів. А джерела фінансування детально врегульовані законом.

Це, як і в Україні та багатьох інших країнах, має на меті зменшити політичну корупцію та показати виборцю, які саме групи впливу стоять за тією чи іншою політичною силою, щоб не голосувати за "кота у мішку". 

Хорватський парламент – Сабор – є однопалатним, як і Верховна рада. Проте у ньому немає зафіксованої кількості місць.

Конституція стверджує, що  народних обранців має бути не менше сотні та не більше, ніж 160. Упродовж останніх кількох виборчих циклів до парламенту обирали 151 депутата.

Обирають їх шляхом таємного голосування на чотири роки.  

Виборча система цієї балканської країни доволі складна. 140 депутатів обирають у десяти виборчих округах за правилами, схожими на відкриті списки.

Ще 11 депутатів обирають в окремих округах. На одному з них голосують хорвати, які проживають за кордоном, обираючи трьох депутатів, котрі будуть представляти в парламенті їхні інтереси.

Ще вісім місць у Саборі отримують представники національних меншин. До них законодавство Хорватії зараховує у тому числі українців та русинів. 

Така громіздка виборча система покликана врахувати історичні помилки регіону.

А також – зменшити вплив міжетнічних непорозумінь попередніх століть та десятиліть на політику країни шляхом урахування інтересів всіх народів, які мешкають в Хорватії.  

Закони підвищеної складності прийняття

Ініціювати розгляд законопроєктів може будь-який депутат чи уряд. Правом законодавчої ініціативи наділені також парламентські комітети. Це є незвичним для України, адже у нас Конституція не дає комітетам жодних самостійних повноважень.   

Як і в багатьох інших країнах Європи, більшість законів у Хорватії приймають не більшістю від складу парламенту, а простою більшістю від присутніх, за умови, що у залі є не менше половини усіх народних обранців.

Така процедура робить парламент вельми дієздатним і дозволяє зосередити увагу суспільства на суті рішень, а не на тому, хто з депутатів прогуляв засідання.  

Для окремих законів, які для народу мають особливу вагу, конституція прямо встановлює іншу кількість голосів.

Наприклад, для схвалення річного бюджету достатньо простої більшості від складу парламенту, тоді як закон, що стосується прав національних меншин, можна ухвалити лише за умови його підтримки щонайменше двома третинами від загального складу парламенту.  

Також цікавинкою хорватського основного закону є те, що він приділяє дуже багато уваги демократичному контролю за армією та спеціальними службами.

Законодавці мають повноваження демократичного нагляду за військами та роботою спеціальних служб, а профільні комітети – самостійні контрольні повноваження.  

Подібних норм Україні відверто бракувало. Тому у роки, які передували Революції гідності, Збройні сили України перебували поза увагою законодавців та не отримували навіть мінімально необхідного фінансування.

А спеціальні служби боролись не з російською загрозою, а з політичними опонентами влади та тероризували бізнес. 

Обмеження для президента

Президента Хорватії обирають всенародним голосуванням – на відміну від багатьох парламентських республік, де главу держави обирає або парламент, або спеціальне зібрання чи асамблея.

Попри це, роль президента у Хорватії здебільшого церемоніальна. Він відповідає за представництво держави за кордоном, забезпечує стабільність державного управління, захист незалежності та територіальної цілісності.

Також на нього покладено обов’язки щодо помилування засуджених та прийому вірчих грамот іноземних послів.  

Навіть у питаннях дипломатії президент не є самостійним: конституція зобов’язує його у питаннях зовнішньої політики співпрацювати з урядом. Зокрема, за пропозицією Кабміну президент приймає рішення про відкриття дипломатичних представництв і консульств Хорватії за кордоном. А послів призначає не лише за погодженням урядовців, але й за згодою парламентського комітету, який відповідає за закордонні справи. 

Хорватський президент, на відміну від українського колеги, не має права жорсткого вето. Він лише може спрямувати закон до Конституційного суду, якщо має сумнів, що той відповідає основному закону. 

Справжня сила глави держави проявляється лише тоді, коли йдеться про війну.

Він є верховним головнокомандувачем Збройних сил і призначає усе військове керівництво держави. Президент на підставі попереднього рішення парламенту оголошує війну та укладає мир, а у разі загрози для держави може приймати рішення про використання військ навіть тоді, коли воєнний стан ще не запроваджений. 

Під час дії режиму воєнного стану глава держави може видавати акти, які мають силу закону щодо питань воєнного стану. Щоправда – тільки за умови, що парламент не збирається і не засідає.

Завдяки цьому країна може функціонувати навіть тоді, коли через рівень воєнної загрози неможливо зібрати парламентарів для роботи. Більше того, на період дії воєнного стану парламент може надати президенту додаткові повноваження. 

Для збалансування президентського впливу у конституції Хорватії передбачено, що президентські рішення має підтвердити парламент, як тільки він збереться. А всі не передані на розгляд парламенту акти президента, прийняті у той період, коли парламент не збирався, вважаються відхиленими.

Виглядає складно, проте такі норми забезпечують принцип стримувань і противаг навіть у найскладніших умовах. І гарантують країні керованість під час війни із якісним запобіжником від президентської диктатури. 

На відміну від України, існування Офісу президента прямо передбачене в Конституції Хорватії.

При цьому президентський офіс зобов’язаний співпрацювати з урядом із тих питань, що становлять спільний інтерес. У такий спосіб зберігається єдність державної політики, а президентська канцелярія не може перетворитись на тіньовий уряд, де приймаються всі найважливіші рішення.  

Уряд та його особливі повноваження

За здійснення виконавчої влади в країні відповідає уряд. Він формує державну політику в усіх сферах управління і відповідальний за її впровадження у життя.  

Процес формування Кабміну у Хорватії схожий з українським. Після парламентських виборів відбуваються консультації між партіями, які мають намір увійти до парламентської більшості, щодо того, хто буде їхнім лідером.

Обравши таку особу, більшість інформує президента, а той доручає кандидату в прем’єри сформувати склад уряду.  

Зібравши команду, лідер більшості має 30 днів на підготовку програми своїх дій та її затвердження у парламенті.

І лише після вотуму довіри від народних обранців президент формально призначає лідера парламентської більшості прем’єром. А вже той, за згодою зі спікером парламенту, призначає міністрів. 

Якщо лідер більшості не може сформувати уряд та отримати вотум довіри парламенту протягом 60 днів, президент доручає формування Кабміну іншій особі. А якщо й другому кандидату не вдасться заручитись підтримкою депутатів, президент призначає тимчасовий позапартійний уряд і оголошує дострокові парламентські вибори. 

Для швидкого реагування на кризові ситуації в державі парламент може посилити уряд, надавши йому повноваження приймати акти, які мають силу закону терміном на один рік. Після закінчення цього строку такі постанови втрачають чинність, якщо парламент не вирішить інакше.

Обмеження дії в часі дозволяє уникнути надто сильного зростання влади урядовців та забезпечує втілення у життя принципу стримувань і противаг між гілками влади. 

**** 

Досвід Хорватії неймовірно цінний для України. Тут ми можемо знайти можливі варіанти рішень актуальних для нас проблем.

Наприклад, посилення ролі парламенту в контролі за армією і спеціальними службами, аби ті не були обділені державним фінансуванням і займалися захистом інтересів держави, а не політикою чи бізнесом. Це також варіант, як зберегти баланс влади в умовах внутрішніх криз чи навіть війни. 

Зрештою, конституція Хорватії – це одна із можливих моделей того, як зробити повоєнну владу в Україні ефективною і зменшити залежність політичної системи від одноосібного лідера. І при цьому зберегти простір для сильного лідерства на випадок нової війни.

Такий собі своєрідний компроміс між потребами суспільства у безпеці та добробуті.

Досвід Хорватії необхідно мати на увазі у прийдешніх дискусіях про те, якою має бути оновлена Україна, що стоїть на порозі ЄС і стукає у двері НАТО.

Автор: Назар Заболотний,

аналітик Центру спільних дій