До Брюсселя з перешкодами: чим корисний Україні балканський досвід вступу до ЄC

Для України, яка лише щойно стала кандидатом на вступ ЄС, шлях євроінтеграції вже не є "великим невідомим" - на цьому шляху ми просунулися  досить далеко ще до отримання статусу кандидата.

Тепер же рухатися потрібно швидко, долаючи виклики, які неодмінно трапляться на шляху. Це доводить досвід Балкан, де не бракувало і викликів, і затримок, і великої геополітики.

Якщо розширення ЄС у 2004 році проходила на хвилі піднесення та святкування можливостей, то країни Балкан потрапили у значно більш складне становище.

І геополітична, і економічна ситуація в ЄС була іншою. Крім того, вони, за словами кількох співрозмовників, "заплатили" за помилки держав, яких у першу хвилю прийняли непідготовленими – і політична воля до розширення в ЄС суттєво постраждала.

В підсумку шлях країн наступної хвилі до членства в Євросоюзі виявився значно довшим, сповненим боротьби, а часом і розчарувань.

Тож деякі країни здобули членство, а деякі більш ніж десятиріччя все ще перебувають у статусі кандидатів. Менше з тим, підтримка членства в ЄС в регіоні залишається високою навіть там.

Хорватія: суд над національним героєм 

Процес Хорватії був найуспішнішим з трьох країн, досвід яких вивчався під час візиту. Потребу заспокоїти нестабільний регіон та запобігти поширенню російського впливу співрозмовники називали однією з головних причин, чому Хорватії вдалося помірно гладко пройти шляхом переговорів до членства в ЄС. Навіть поширена корупція не стала перешкодою.

Хорватія стала країною, яка познайомила нас із терміном "стабілітократія", що досить широко вживався в академічних колах щодо Балкан - на позначення ситуації, коли західні демократії готові терпіти та підтримувати авторитарних та/або корумпованих лідерів задля стабільності у регіоні.

Менше з тим, правовладдя таки стало суттєвим викликом для Хорватії. Прем’єр Хорватії з 2003 по 2009 роки Іво Сенадер, який був потужною рушійною силою євроінтеграції крани, виявився клептократом. Його засуждення не було формальною передумовою виконання Хорватією вимог наближення до ЄС в галузі верховенства права, але дозволило новій владі продемонструвати боротьбу із корупцією.

Але найбільша проблема для Хорватії була в іншому. Досі вона відзивається болючим суспільним резонансом, і українцям, які проходять зараз через свою власну визвольну війну, це легко зрозуміти.

Герой війни з Сербією, хорватський генерал Анте Готовина, був звинувачений у воєнних злочинах.

Його притягнення до відповідальності стало однією з причин зриву переговорів про входження Хорватії до ЄС.

Уряд міг розраховувати на продовження перемовин лише за умови, що національний герой хорватів постане перед судом у Гаазі. Це не додало балів євроінтеграції.

Коли апеляційний суд визнав Анте Готовину невинним, в Хорватії його іменем почали називати вулиці, зробили його почесним громадянином кількох міст.

Арешт Анте Готовини був серйозним випробуванням для проєвропейських настроїв хорватів – підтримка та опір вступу до ЄС майже зрівнялися.

У підсумку проєвропейські сили та політична воля перемогли: на референдумі у 2012 році понад дві третини громадян проголосували за вступ до ЄС, і в 2013 році країна стала повноправним членом Євросоюзу.

Чорногорія: без політичної волі

Чорногорія з її 600 тисячами населення – найменша з трьох балканських країн, чий досвід вивчався. Вона перебуває в статусі кандидата до ЄС вже 12 років.

Країна на початку була одним з лідерів за швидкістю руху: дуже оперативно вдалося відкрити переговори за всіма 33 главами, блискавично прийняти необхідні зміни до законодавства.

Чорногорію називали рольовою моделлю для Балкан.

Але коли постало питання реальної імплементації змін – рух загальмував. Ключовим проблемним питанням для країни стала боротьба з корупцією та організованною злочинністю. Саме про організовану злочинність найчастіше згадували співрозмовники у Чорногорії, коли говорили про перепони на шляху антикорупційних змін.

"Track record" антикорупційних органів був дуже поганим через шалений опір цих угрупувань, тісно переплетених із судовою, законодавчою та виконавчою владою в країні. Публічні закупівлі, незважаючи на закони про прозорість, все ще перебувають під впливом груп інтересів, а реальної судової практики щодо порушення умов тендерів досі не існує.

Основний урок з досвіду Чорногорії – технічні зміни законів та регуляцій проводяться легко, але за відсутності їхнього реального виконання про рух до членства в ЄС можна надовго забути. Навіть формально створені інституції (антикорупційна агенція, антикорупційний суд), за словами співрозмовників, більше займалися "полюванням на відьом" та переслідували опозицію, аніж реально боролися із корупцією.

Поки що країні вдалося закрити лише 3 з 33 глав переговорів. Наразі в країні триває криза врядування, пов’язана із проблемами з конституційним судом та зміною урядів.

Хоча народна підтримка вступу до ЄС залишається високою, а антиєвропейських настроїв та наративів немає взагалі, політичної волі до активних дій щодо вступу до ЄС не видно ані з боку уряду країни, ані з боку Євросоюзу.

Поки що Чорногорія перебуває у євроінтеграційному "глухому куті" і невідомо, коли зможе звідти вибратися.

Північна Македонія: всі можливі поступки

Найбільшою проблемою на євроінтеграційному шляху Північної Македонії стала не корупція, а болючі питання двосторонніх відносин з іншими країнами-членами ЄС.

Це те, на шо обов’язково потрібно звернути увагу і Україні.

Першим викликом стала претензія Греції щодо назви країни – через те, що початкова назва, "Македонія", однойменна з назвою грецького регіону. Скоп'є довелося піти на безпрецедентний крок і змінити офіційну назву держави. 

Друга країна, з якою виникли двосторонні проблеми – Болгарія, яка не визнає македонців як окремого народу та існування македонської мови. Лише у 2022 році Болгарія дозволила Північній Македонії рухатися далі шляхом до ЄС в обмін на визнання статусу болгарської меншини.

Існування македонської мови Болгарія так і не визнає.

Загалом саме македонці – народ, який поступився найбільше, і найбільш розчарований тривалим процесом зближення з ЄС.

На шляху країни до ЄС опинилися немовби всі можливі перешкоди, і з плином років віра македонського суспільства у справедливий підхід до виконання умов щодо членства сильно похитнулася.

Одна з ключових рекомендацій, яку озвучували співрозмовними в Північній Македонії – що всі, хто мають справу з євроінтеграцією, мають добре знатися на геополітиці. Про це свідчить їхній власний сумний досвід.

Економічні виміри євроінтеграції

З економічної точки зору, основне, що потрібно розуміти про євроінтеграційний процес – це необхідність безумовного прийняття країною-кандидатом правил, які діють у Євросоюзі.

Питання переговорів лише в тому, в якій послідовності країна-кандидат може вводити в дію ті чи інші норми та у термінах допустимої відстрочки. Часто це може бути 5, 7 чи навіть 10 років, але питання про те, чи можна не впроваджувати в національне законодавство вимоги певних директив ЄС, не стоїть зовсім.

Переговорним шляхом можливо пом’якшити, наприклад, певні вимоги для традиційних ремесел, але не базові положення законодавства.

Відповідно, і уряду, і бізнесу потрібно якнайшвидше усвідомити цю реальність і адаптуватися вже, не очікуючи на настання дедлайнів. В умовах війни на теренах України це майже неможливо, але можна і потрібно готуватися до адаптації до європейських правил та стандартів одразу після війни.

На стадії кандидатства з досвіду трьох балканських країн можна виокремити наступні три економічні виміри впливу євроінтеграційного процесу:

Ключова роль верховенства права

Саме ця глава відкриває та закриває переговори про вступ до ЄС за новою методологією.

Для вступу в ЄС потрібно буде продемонструвати реальну дієвість системи правовладдя в країні. Це непросто, але реальний захист права власності, чесні суди, відсутність монопольних змов та "захоплення держави", якщо цього вдастся досягти, дадуть економіці великий поштовх через нові інвестиції.

Корумповані політики, добре поінформовані про долю колишнього хорватського прем’єра, колишнього чорногорського президента та колишнього президента Північної Македонії, не поспішатимуть робити реальні кроки назустріч ЄС, знаючи, що на них може чекати.

Для України це так само стане великим викликом. Важливим рушієм змін має виступити громадянське суспільство та європейські партнери.

Вплив EU acquis

Поступове наближення законодавства до того, що діє у ЄС (EU acquis), прямо впливає на роботу бізнесу ще на стадії відкриття глав в переговорах.

Загалом існує 35 глав, і в кожній з них є специфічні галузеві вимоги, що можуть стосуватися діяльності національних підприємств.

До роботи з вивчення цих глав та переговорного процесу мають обов'язково бути залучені не лише урядові команди, а й добре обізнані представники локального бізнесу, щоб представляти інтереси свого сектора та України в цілому. Чим більш залученим та обізнаним про процес буде бізнес, тим менше від нього можна очікувати опору євроінтеграційним ініціативам.

Адже коли євроскептики дізнаються про аграрні субсидії ЄС, вони миттєво стають єврооптимістами.

Проте в ряді випадків ці зміни є досить болючими. Зокрема, важко (або неможливо) гармонізувати екологічні стандарти, не збільшуючи витрат для національних виробників.

Доступ до фондів ЄС

Фонди ЄС, доступні країнам на етапі кандидатства, називаються Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA) – "Інструмент підготовки до вступу".

Фонди можуть бути використані на нарощування інституційної спроможності – навчання персоналу, оплати роботи радників, твіннінгових програм, - а також на конкретні інвестиції, яких потребує вступ до ЄС (поводження із сміттям, доступ до питної води, заходи з енергоефективності).

У випадку України ситуація суттєво складніша, ніж для балканських держав: населення Хорватії, Чорногорії та Македонії разом трохи перевищує 6,5 млн, тоді як населення України на підконтрольних територіях, до повномасштабної війни, оцінювалося в 37 млн осіб.

Масштаб фондів IPA для такої великої країни, як наша, вочевидь замалий. Але просто переглянути обсяги фондів ЄС не може, адже бюджетує свої видатки на сім років, а наступний перегляд бюджету відбудеться лише у 2028 році.

Відповідно, Україні радше доведеться розраховувати на рішення на зразок "плану Маршалла", аніж на звичайне використання фондів ІРА - яке, натомість, цілком могло би підійти меншій Молдові, яка також стала кандидатом разом із Україною.

Бюджет євроінтеграції

Хоча питання публічних фінансів напряму не покривається главами переговорів, дуже важливо розуміти, що будь-які зміни матимуть вплив на державний бюджет та бюджетні процеси.

Євроінтеграційні процеси мають бути закладені до бюджетної декларації та бюджетних запитів кожного лінійного міністерства та усіх дотичних відомств.

Це, наприклад, стосується публічних закупівель, аудиту бюджетних видатків, виділення достатніх коштів на фінансування роботи євроінтеграційних команд і міністерствах та інших інституціях, допомогу пристосування бізнесів до правил та вимог EU acquis.

Частково ці видатки можуть покриватися з фондів ЄС, які надаються країнам-кандидатам на проведення реформ, важливо ними користуватися якомога повніше, для цього потрібна адміністративна спроможність абсорбувати кошти.

"Підніжки" на шляху до ЄС

Під час євроінтеграції, як зауважували співрозмовники, країни в тій чи іншій мірі стикнулися із схожими проблемами – "підніжками" на шляху до ЄС, з якими потрібно було боротися.

Варто розуміти, що із такими ж, чи схожими проблемами скоро познайомиться й Україна.

Часто-густо під виглядом євроінтеграційних в країнах просували для пришвидшеного прийняття законопроекти, спрямовані на лобістські інтереси певних груп.

Для України виходом із цього могла би стати домовленість про неконвенційну політику ЄС: замість того, щоб стояти осторонь, Єврокомісія могла би брати участь у верифікації того, чи дійсно законопроект спрямований на адаптацію EU acquis.

Недостатнє фінансування євроінтеграційних команд в урядах. Відтік людей та мізків з країн, зневіра, перехід висококваліфікованих кадрів до бізнесу та донорських організацій – це те, з чим стикнулися країни Балкан. 

Потрібно забезпечити достатній компенсаційний та мотиваційний пакет для тих, хто працюватиме в уряді з євроінтеграцією, щоб зберігти інституційну спроможність протягом років, яких може потребувати дорога від кандидатства до вступу до ЄС.

Політики, опозиційні до влади, лякатимуть людей економічними міфами – "вам заборонять виробляти та продавати домашній сир (Чорногорія), домашній хліб (Хорватія), вся економіка розвалиться наступного дня за прийняттям країни до ЄС (Північна Македонія)" та інше.

Потрібно протидіяти міфам через підвищення обізнаності.

Автор: Марія Репко,

заступниця виконавчого директору "Центру економічної стратегії"