Хоча Україна лише в червні 2022 року отримала статус кандидата в Європейському Союзі, вона вже готується до початку вступних переговорів з ЄС.

Для цього, по-перше, Київ виконує 7 рекомендацій, які отримав разом з кандидатським статусом – тут є і позитивна динаміка, і проблеми на окремих напрямках. По-друге, українська влада готується до створення структури для переговорів з ЄС та активно вивчає досвід інших країн, які вже пройшли цей шлях.

Враховуючи критичну важливість відкриття переговорів про вступ та безпрецедентні умови, в яких Україна вимушена йти цим шляхом, Центр "Нова Європа" (ЦНЄ) вирішив зробити свій аналітичний внесок у цей процес, дослідивши досвід 4 держав-членів ЄС (Польщі, Чехії та Латвії, Хорватії) та двох кандидатів (Чорногорії та Північної Македонії.

Європейська правда мала змогу ознайомитися з фрагментом документа і публікує фрагменти однієї з найактуальніших його глав.

Зараз уряд думає про створення "міністерства євроінтеграції та культури".

Хоча ця ідея була розкритикована усіма експертами, що вбачають у ній загрозу зупинки руху до ЄС – від влади наразі не лунало заяв про відмову від неї. Між тим, це дослідження свідчить, наскільки складним (і абсолютно недотичним до Мінкульту) є процес переговорів.

Повністю дослідження ЦНЄ буде представлене на заході у Києві у п’ятницю 9 грудня.

Хто має проводити переговори про вступ до ЄС?

У країнах, які проходили через процес вступу до ЄС або ж досі перебувають у ньому, коли спілкуються з українцями – акцентують увагу на важливому кадровому питанні: неможливо дійти до вступу без правильних людей, які ведуть переговори.

Досвід країн Центральної Європи та Західних Балкан дозволяє їм давати різні поради про те, кого потрібно залучати до переговорів – однак дещо є спільним. Існує переважна думка, що процес повинен бути достатньо інклюзивний, із запрошенням до переговорних команд фахівців з різним досвідом та бекграундом.

Вести переговори силами лише держслужбовців – програшна стратегія.

Наприклад, у більшості досліджуваних країн до переговорних команд входили (чи входять) представники університетів, аналітичних центрів, громадських організацій, профспілок тощо.

У Хорватії, що пройшла шлях до вступу за рекордні на той час 10 років, за деякими переговорними глави (як-то освіта, рибальство і сільське господарство) переговори очолювали не держслужбовці. Так, за  рибне господарство, яке у випадку Хорватії як морської держави має дуже важливе значення, взагалі відповідав керівник однієї з профільних компаній, який добре розумів специфіку галузі та знав, в яких умовах вона може залишитись конкурентною (на переговорах, наприклад, точились запеклі дискусії щодо розміру рибацьких сіток).

Включення експертів та представників громадянського суспільства викликає більшу довіру до процесу як всередині країни, так і з боку ЄС. Яскравий приклад – Чорногорія, де складно знайти аналітичний центр, представники якого б не входили до тих чи інших переговорних груп на основі достатньо структурованого відбору, з чіткими критеріями для участі (нинішня віцепрем’єрка та міністерка європейських справ Чорногорії теж раніше працювала в одному з таких аналітичних центрів).

Водночас зараз у цій країні спостерігається і зворотній тренд – серед окремих експертів та громадських діячів помітні певні сумніви щодо подальшого перебування їх у переговорних групах, оскільки, за словами представників деяких центрів, у них є відчуття, що їхньою присутністю в групах влада намагається легітимізувати ті чи інші спірні з точки зору реформ рішення.

Один з неочевидних пріоритетів під час переговорів – утримати людей, які їх ведуть, "не дати" їм перервати цю роботу. І йдеться не тільки про фінансову винагороду, держава має шукати й інші стимули. Бо щойно хтось із переговірників залишає процес, це позначається на його динаміці.

За оцінками деяких переговірників, щоб підготувати "нову" людину до участі в переговорному процесі, потрібно щонайменше 6 місяців.

Історією невдачі тут є Північна Македонія, втратила впродовж останніх 10 років біля 90% людей, які були залучені в процес підготовки до переговорів і дуже добре володіли специфікою процесу. Чим довший переговорний процес, тим більший ризик втрати людей.

Ідеальний варіант – мати одного і того ж керівника переговорної команди та керівників робочих груп впродовж всього процесу переговорів. Це означає, що принаймні керівниками робочих груп мають бути не політичні призначенці, які будуть змінюватись щоразу зі зміною влади, а позапартійні професіонали.

Цікаво, що у всіх країнах радять робити ставку на молодих людей.

У них менше досвіду і знань, але вони часто віддані справі вступу до ЄС, є в позитивному сенсі фанатиками ідеї членства, а переговори про вступ до ЄС будуть для них місією їхнього життя – так, як вони були для низки переговірників з країн Центральної Європи та Балтії.

Можливо саме тому середній вік переговірників у деяких нових членах, як-то  (скажімо, Хорватії) становив 27 років.

Ще одна дружня порада від переговірників з досвідом – залучати якомога більше фахівців з точних наук, бо  процес переговорів – це, за їхніми словами, суцільні таблиці та цифри.

Крім того, для успіху до процесу мають бути залучені фахівці двох категорій.

Перша категорія – це секторальні фахівці з міністерств, які глибоко розуміються на тій чи іншій тематиці, можуть надати фахові пропозиції до переговорів, але беруть участь переважно лише у "внутрішніх" переговорах – коли обговорюються та відточуються позиції на національному рівні, а не в переговорах, власне, з Брюсселем.

Інша категорія – це фахівці з розумінням того, як працюють структури ЄС, з чудовим володінням не лише англійською мовою, але й тим, що наші співрозмовники в різних столицях називали "мовою Брюсселя" (Brussels language), і здатні "перекласти" позиції секторальних експертів з міністерств на цю мову.

Окремої уваги заслуговує питання залучення консультантів та радників з країн ЄС під час переговорів. Досвід інших країн демонструє, що до залучення таких консультантів потрібно підходити дуже вибірково,  не погоджуватись на всіх запропонованих і відібраних через профільні міжнародні агентства кандидатів, а також усвідомлюючи, що справді слушні поради можуть давати консультанти з тих нових членів ЄС.

Цікава також модель супервайзерства, яку використали Балтійські країни: фактично, над ними взяли опіку три скандинавські країни – Фінляндія над Естонією, Данія над Латвією, Швеція над Литвою. Щойно в балтійських столицях потрібна була якась допомога в процесі переговорів, можна було її отримати в інституціях відповідної скандинавської країни.

Які органи мають відповідати за переговори?

Інституційна структура – це те, що допоможе пройти процес переговорів значно швидше, безпроблемніше.

За досвідом інших держав, які досягли успіху на цьому шляху, найпоширенішими є моделі, коли вступними переговорами опікувалася спецструктура  (офіс/бюро) при прем’єр-міністрові або ж Міністерство закордонних справ. В окремих випадках йшлось про створення окремого Міністерства європейської інтеграції.

Деякі країни відразу знаходили модель, якої дотримувались.

Чорногорія – навпаки, за десять років ведення переговорів спробувала чи не всі існуючі моделі.

Але кожна зміна моделі означала потенційну втрату часу і людей.

Цікаво, що більшість опитаних переговірників скептично ставляться до ідеї окремого міністерства європейської інтеграції, переконуючи, що в процесі переговорів "кожне міністерство має бути європейським", тобто вести свою частину переговорного процесу. Натомість за наявності окремого Мін'євроінтеграції інші міністерства будуть перекладати на нього відповідальність за весь процес переговорів, апелюючи тим, що на них лежать більш нагальні "внутрішні" питання.

Та хай яка модель координація буде обрана в країні, все сходяться на тому, що головний переговірник (chief negotiator) повинен/повинна мати належні ресурси та повноваження, аби просувати порядок денний входження до ЄС через інші міністерства та парламент і загалом бути авторитетною особою.

Ідеально, топ-переговірником має бути хтось, хто зможе пробути на цій посаді від початку переговорів і до кінця. Як свідчить досвід окремих країн, кожен раз, коли країна втрачала топ-переговірника, вона близько року "наздогнала" процес.

Є, у тім, і виняткові "м’які" зміни першої особи. У Польщі, скажімо, за весь час переговорів було лише два топ-переговірники, але другий зміг якнайшвидше увійти до процесу, бо був заступником попереднього топ-переговірника і очолював місію Польщі при ЄС.

Окрім визначення переговірників та формування переговірних команд, потрібно суттєве посилення місій при ЄС, а також у ключових країнах-членах. Скажімо, Північна Македонія – за українськими мірками дуже мала країна – має близько 40 дипломатів у своїй місії при ЄС.

А ще варто пам’ятати, що політика ЄС твориться не лише у Брюсселі

.

Для України важливою є адвокація майбутнього членства України в ЄС у найбільш скептичних та/або найбільш вимогливих в контексті майбутніх розширень країнах-членах (передусім, Франції, Нідерландах, Німеччині, Данії, Швеції), яким недостатньо емоційної підтримки руху України на Захід. У цих столицях треба пояснювати, яких саме кроків вживає Україна для свого реформування, для руху в напрямку вступу до Євросоюзу.

Суміщати цю роботу із координацією реформ всередині країни – украй складно.

Тому ідеальним варіантом є призначення окремого представника/представниці, відповідального за комунікацію з Брюсселем та столицями, із залученням окремих країн-партнерів або їхніх авторитетних індивідуальних представників для просування українського євроінтеграційного досьє.

Повний текст дослідження Центру Нова Європа буде представлений на заході у Києві у п’ятницю 9 грудня.

Автори дослідження:

Альона Гетьманчук, Лео Літра, Центр "Нова Європа"