Ухвалення так званих "євроінтеграційних" законопроєктів має для України неабияку важливість. Наша країна, розпочавши рух до вступу в Євросоюз, для звершення цього процесу повинна буде повністю запровадити до свого законодавства положення EU acquis, тобто права ЄС.

Деякі закони з цієї категорії зараз особливо актуальні – ті, які Єврокомісія визначила, рекомендуючи надати Україні статус кандидата на членство в ЄС, і тепер буде відстежувати прогрес України у виконанні цих кроків.

Керівництво парламенту стверджує, що Україна впоралася із завданням: 14 грудня голова Верховної ради Руслан Стефанчук заявив, що Верховна рада підтримала всі законопроєкти, необхідні для виконання семи рекомендацій ЄК (хоча навіть представники влади визнають, що це не зовсім так).

Деякі зі схвалених проєктів були в роботі Верховної ради ще до повномасштабної війни – наприклад, проєкт закону "Про медіа", був внесений ще у липні 2020 року. Проте переважна більшість євроінтеграційних законопроєктів пройшли всі етапи законодавчого процесу менше ніж за пів року (у період серпня-грудня 2022 року), причому цей час пішов також на отримання попереднього схвалення проєктів з боку Єврокомісії або Ради Європи. І навіть згаданий медійний законопроєкт, що тривалий час лежав у парламенті без руху, був суттєво переписаний та схвалений саме у ці часові рамки.

Таке швидке схвалення законів завдячує наявності дедлайну та усвідомленню політиками того, що на карту поставлено початок переговорів про членство в ЄС.

Утім, навіть коли ЄС підтвердить схвалення усіх проєктів з цього пакета, це не означатиме, що питання вирішено.

Обсяг законодавства, який Україні треба буде впровадити у рамках переговорів про членство – незрівнянно більший. Зробити це без належних процедур, із "прискоренням у ручному режимі" та зі збереженням якості адаптації, видається нереалістичним.

Європа цікавиться "турборежимом"

У квітні 2022 року Україна отримала від Євросоюзу опитувальники, відповіді на які розглядалися для набуття нею статусу кандидата в члени ЄС.

В частині політичних критеріїв опитувальника ЄС цікавився, зокрема, такими питаннями: 1) як парламент виконує свої законодавчі функції; 2) чи є у парламенті система верифікації відповідності законопроєктів EU acquis; 3) який процент законів Рада ухвалює за прискореною процедурою.

На останнє питання Україна відповіла, що за останні п’ять років Верховна рада на своїх пленарних засіданнях розглянула у скороченому порядку 297 законопроєктів, при тому що загалом за цей період було схвалено 1057 законів. При цьому уряд зазначив, що законодавство обмежує застосування скороченої процедури у низці випадків.

За українською законодавчою практикою, найшвидший спосіб ухвалення закону – це голосування за нього одразу в першому читанні і в цілому.

За 2,5 роки роботи Верховної раді IX скликання (з серпня 2019 по 11 квітня 2022 року, коли заповнювався опитувальник) із 776 ухвалених законів 330 Рада схвалили саме так: одним голосуванням, відразу в першому читанні та в цілому (тобто 42,5% законів). Утім, з цієї кількості доцільно виключити ратифікацію міжнародних договорів, яка завжди відбувається за цією процедурою. Якщо не враховувати їх, то у IX скликанні Рада з 660 законів прийняла 214 (32,4%) відразу у першому читанні та в цілому.

Чи є цей показник високим?

Єврокомісія, рекомендуючи надати Україні статус кандидата, не стала акцентувати на ньому і лише висловила таке: "Використання прискорених процедур для ухвалення законодавства, у тому числі у сферах, що стосуються acquis ЄС, відносно обмежене. Всебічна оцінка впливу запропонованого законодавства та законодавчий нагляд за виконавчою владою, включаючи моніторинг реалізації законодавства, мають бути посилені".

Внутрішні законодавчі процедури – це не питання Євросоюзу. Кожна країна встановлює їх, виходячи з власної системи права та політичних традицій.

Однак для ЄС важливо, аби Україна, коли набуде повноправного членства, могла узгоджувати національне законодавство з правом ЄС максимально оперативно і при цьому якісно. Для цього, окрім політичної волі, потрібен інструментарій. А це – як прискорені процедури (коли потрібне термінове ухвалення певних норм ЄС), так і перевірка законопроєктів на відповідність європейському праву.

Як це працює в державах ЄС?

Країни-члени ЄС мають досвід вирішення таких питань.

До прикладу, в Польщі імплементаційні закони (тобто ті, які впроваджують норми спільного acquis) розглядаються за окремим графіком, що має враховувати встановлені строки на імплементацію акта Євросоюзу – щоби в усіх 27 державах-членах ЄС той чи інший акт запрацював одночасно.

Такий графік затверджується головою парламенту.

Крім того, подані урядом законопроєкти мають супроводжувати проєкти підзаконних актів, що будуть прийняті на виконання закону, та має подаватися таблиця відповідності праву ЄС. У ній відображено, як конкретні норми того чи іншого акта ЄС співвідносяться із законопроєктом.

Окремо у пояснювальній записці до законопроєкту зазначається, чи відповідає законодавча ініціатива нормативно-правовим актам ЄС.

Канцелярія парламенту проводить додаткову перевірку висновків уряду щодо відповідності законопроєкту праву ЄС.

Країни-кандидати на вступ також мають подібні механізми.

Наприклад, парламент Чорногорії може розглядати законопроєкти, пов’язані з інтеграцією в ЄС, за терміновою процедурою – протягом 24 години після реєстрації. Щоби парламентські комітети не могли загальмувати ухвалення того чи іншого "євроінтеграційного" проєкту, парламент визначає окремі строки на опрацювання таких проєктів комітетами, а якщо їх не дотримано, розгляд відбудеться без комітетського висновку або за усною доповіддю представника комітету.

Які правила пропонують Україні?

В Україні теж є законодавчі ініціативи, що передбачають прискорення процедури ухвалення "євроінтеграційних" законів.

13 грудня регламентний комітет рекомендував депутатам підтримати у першому читанні законопроєкт №8242 про внесення змін до закону про регламент Верховної ради щодо внесення, розгляду та прийняття законопроєктів, спрямованих на адаптацію законодавства України до положень права Європейського Союзу (acquis ЄС) в частині виконання міжнародно-правових зобов'язань України у сфері європейської інтеграції.

Цей законопроєкт передбачає принципові зміни, як-от:

– автоматичне включення до порядку денного сесії законопроєктів, які уряд визначив як "євроінтеграційні".

– повернення авторам законопроєктів, які не міститимуть таблицю відповідності їхніх норм праву ЄС.

Пропонується, що проєкт потраплятиме до порядку денного позачергово без голосування Ради у разі, якщо Кабмін у пояснювальній записці або в експертному висновку щодо законопроєкту написав, що той "спрямований на адаптацію законодавства України до положень права Європейського Союзу в частині виконання міжнародно-правових зобов'язань України у сфері європейської інтеграції".

Після того як секретаріат ВР зареєструє "євроінтеграційний" урядовий проєкт, автоматично до порядку денного включатимуться також альтернативні до нього депутатські ініціативи.

Також, за законопроєктом 8242, у майбутньому пояснювальні записки до усіх без винятку законопроєктів повинні містити інформацію щодо можливого впливу закону в разі його ухвалення на міжнародні зобов'язання України у сфері європейської інтеграції.

А для подання "євроінтеграційних" законопроєктів передбачена додаткова вимога.

Для їхньої реєстрації потрібно подати до Ради також постатейну таблицю відповідності положень законопроєкту праву ЄС в частині міжнародно-правових зобов'язань України у сфері європейської інтеграції. Без такої інформації проєкт повертається авторові без його включення до порядку денного.

Але швидкість ухвалення не має шкодити якості.

Тому важливо те, що проєкт 8242 забороняє приймати євроінтеграційні законопроєкти відразу в першому читанні в цілому. Єдиний виняток, коли це можливо – це за наявності беззастережного висновку експертизи КМУ про відповідність законопроєкту праву ЄС та зобов’язанням України у сфері євроінтеграції. Адже розгляд законопроєкту із повноцінним другим читанням не лише означає більше витраченого часу, але й дає можливість для удосконалення документа.

По суті, пропозиція зміни українських правил відповідає наявній практиці ЄС. А автоматичне включення урядових "євроінтеграційних" проєктів до порядку денного має нівелювати додаткові втрати часу через обов’язковість розгляду більшості з них у двох читаннях.

Автор: Сергій Бенедисюк, 

партнер Юридичної групи LCF, керівник практики корпоративного права, М&А та антимонопольного права