Саміт на половині шляху: як Україна виконує 7 вимог до кандидата у члени ЄС

Влітку 2022 року, отримавши від ЄС статус кандидата та перелік із семи критеріїв, пов’язаних із реформами, Україна взяла на себе зобов’язання, про які Брюссель і не просив. Тоді президент Володимир Зеленський, а також представники уряду пообіцяли, що Київ завершить виконання "кандидатської сімки" до кінця року, хоча експерти попереджали, що вкластися у цей термін нереально.

Так і сталося, у 2023 рік Україна увійшла із частиною невиконаних зобов’язань.

Утім, амбітність українських планів допомогла суттєво просунутися у виконанні семи критеріїв: у грудні Україна подолала символічний екватор. Незалежна оцінка свідчить, що середній рівень виконання вимог ЄС перевищив 5 балів за 10-бальною шкалою.

Напередодні саміту Україна-ЄС консорціум експертних організацій, до якого входить також "Європейська правда", підбив проміжні підсумки виконання Україною кандидатських вимог.

Виявилося, що за частиною критеріїв Україна навіть наблизилася до повного виконання. Але є й ті сфери реформ, де ситуація є відверто провальною.

Екватор кандидата

Сім місяців тому Єврокомісія, а згодом і Європейська рада ухвалили рішення про те, що Україна офіційно стає кандидатом у члени ЄС. Його супроводжував список із семи умов, що їх зобов’язаний виконати Київ, щоби підтвердити свій новий статус.

Відтоді українські експерти три рази перевіряли прогрес у втіленні цього переліку реформ: наприкінці літа, у жовтні та на початку 2023 року.

Під час останньої перевірки зміни виявилися найпереконливішими. І головне: саме зараз Україна подолала психологічну межу і перетнула позначку у 50% виконання європейських вимог. Загальний бал – 5,8 з 10 можливих.

Утім, минулорічне рішення ЄС вимагає від України повного втілення кожної з рекомендацій. Зараз, за пів року після отримання кандидатського статусу, ця мета не досягнута за жодним із критеріїв.

Цікаво також, що у переліку європейських умов виділилися дві групи.

Є критерії-лідери, у виконанні яких Україна демонструє стабільний прогрес, і цілком реальним є завершення їхнього виконання в осяжному майбутньому. І водночас є відверто проблемні критерії.

Причому гальмування не завжди є виною України.

Окрема ситуація склалася з так званим "антиолігархічним" критерієм. Україна, по суті, не може навіть розпочати його виконання через відсутність пояснень з європейського боку (і не лише від самого ЄС, а також від Венеційської комісії) про те, що саме потрібно змінити у чинному законі.

Дорога до переговорів

Варто зауважити, що посадовці не вживають термін "умови" чи "вимоги" щодо переліку реформ, які має виконати Україна. У Брюсселі кажуть про "перелік із семи кроків". Київ також уникає зобов’язуючої термінології, підкреслюючи, що робить ці реформи з власної волі, а не під примусом. Тому в уряді зазвичай кажуть про втілення "семи рекомендацій".

Утім, за своєю суттю це саме умови, висунуті ЄС: без їхнього виконання неможливий перехід України до наступних етапів дорогою до членства.

Однак є розбіжності у розумінні того, що має відбутися, коли Україна завершить виконання "кандидатської сімки". І саме зараз у цій сфері відбуваються політичні зміни, які, утім, ще не є незворотними.

У Брюсселі офіційно кажуть, що завершення роботи над сімома критеріями не має прямого наслідку: Україна, мовляв, лише втілює своє "домашнє завдання для кандидата". А коли виконає його – то може отримати новий перелік умов, втілення яких потрібне для офіційного початку переговорів про вступ між Україною та ЄС (юридично червневе рішення про статус кандидата сформоване розмито і лишає таку можливість).

Київ натомість вважає, що успіх у втіленні "сімки" є достатнім для відкриття переговорів про вступ, без жодних додаткових умов – і закликає ЄС письмово зафіксувати таку політичну обіцянку.

І хоча офіційно Україна не отримала згоди на це, суспільна думка, схоже, на боці України. Дедалі частіше у заявах європейських політиків, у статтях журналістів тощо сім критеріїв згадуються як "умови початку переговорів про вступ з Україною". Цей зв’язок вже формується у суспільній свідомості! Як наслідок, Євросоюзу буде політично складно змінити це та висунути Україні додаткові умови після того, як виконання "сімки" буде офіційно підтверджене.

А тепер пройдемося по усім семи критеріям і розберемося, де Україна має успіх та де можна говорити про провал – чи то з боку ЄС, чи то з українського боку.

Критерій 1: відбір суддів Конституційного суду

Рекомендація ЄК: ухвалити та впровадити законодавство щодо процедури відбору суддів Конституційного Суду України (КС), включаючи процес попереднього відбору на основі оцінки їхньої доброчесності та професійних навичок, відповідно до рекомендацій Венеційської комісії (ВК).

Перший пункт із "кандидатської сімки" є найпроблемнішим, і європейці це також розуміють. Єврокомісія не готова закривати очі на проблеми з реформою, яка перетворилася чи не на основну проблему у сприйнятті дій Києва. Авторові цих рядків навіть довелося (уперше за тривалий час!) почути у Брюсселі порівняння дій Зеленського та Порошенка щодо спотворення реформи.

Тож зараз лише тверда позиція ЄС не дає втілити наміри, що йдуть усупереч реформі.

І справді, у грудні 2022 року влада України – спільно на рівні уряду, парламенту та президента – доклала зусиль до того, щоби зірвати виконання цього критерію. Це переконало ЄС у тому, що Київ готується провести антиреформу, замасковану під європейські зміни.

Ідея цього критерію полягає в тому, щоб нарешті деполітизувати склад Конституційного суду, запровадивши професійний та ціннісний відбір кандидатів до нього. Але зробити це можливо лише у разі, якщо чинна влада не прагне взяти КС під контроль – як це робили або намагалися зробити усі їхні попередники. На жаль, розвиток подій не дає оптимізму в цьому питанні.

13 грудня парламент ухвалив законопроєкт про реформу КСУ, який оперативно, вже 20 грудня підписав Зеленський. Причому підпис з’явився за день після того, як Венеційська комісія офіційно заявила про невідповідність реформи європейським критеріям.

Закон написаний так, що дає владі можливість ігнорувати думку Дорадчої групи експертів (ДГЕ), яка здійснюватиме професійну оцінку кандидатів, і призначати суддями КС навіть тих, хто буде визнаний недоброчесним. Та й сама ДГЕ формується таким чином, що незалежні представники не матимуть змогу відсіювати негідних кандидатів.

ЄС у відповідь кілька разів закликав Київ переглянути ухвалений закон, а коли стикнувся з ігноруванням проблеми з українського боку – західні партнери повідомили, що відмовляються від участі у відборі з фальсифікованими правилами. Цей тиск зрештою приніс успіх. Уряд визнав проблему та анонсував зміни до проблемного закону.

Утім, наразі проблема не виправлена. Зважаючи на дії влади, рівень виконання критерію, за оцінкою незалежних експертів, знизився з 3 до 2 балів з 10 – це найгірший результат у "кандидатській сімці".

Критерій 2: продовження судової реформи

Рекомендація ЄК: завершити перевірку доброчесності кандидатів у члени Вищої ради правосуддя (ВРП) Етичною радою та здійснити відбір кандидатів до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС).

На противагу ситуації з КС, тут є прогрес у виконанні. У минулій хвилі оцінювання у цій сфері теж була непогана оцінка; відтоді реформа додатково прогресувала. Експерти погоджуються, що кричущих помилок влада також не робила.

Головна зміна – це те, що у січні Україна нарешті отримала повноважну ВРП, у якій наразі обрано 15 з 21 члена. Не все проходить ідеально – наприклад, відсутність онлайн-трансляцій співбесід Етичної ради із кандидатами не дає можливості експертам пересвідчитись у доброчесності нових членів ВРП. Але варто зауважити, що ця проблема не була створена владою: закриття співбесід було ідеєю міжнародних членів Етичної ради і було ухвалене на початку повномасштабного вторгнення РФ.

У формуванні ВККС подібного прогресу ще немає, але немає також підстав для тривоги. Процес рухається за планом, і за умови збереження високих темпів роботи комісії з відбору вже до кінця лютого будуть визначені 32 кандидати, з яких ВРП зможе призначити 16 членів ВККС, завершивши таким чином виконання критерію.

Оцінка експертів – 7 балів з 10 (у минулій хвилі оцінювання було 6).

Критерій 3: антикорупційні органи

Рекомендація ЄК: посилити боротьбу з корупцією, зокрема на високому рівні, шляхом активних та ефективних розслідувань, а також забезпечити належну динаміку судових справ та винесених вироків; завершити призначення нового керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) шляхом атестації визначеного переможця конкурсу та провести процес відбору та призначення на посаду нового директора Національного антикорупційного бюро України (НАБУ).

Антикорупційні питання традиційно були проблемною сферою для української влади, але цього разу за антикор-критерієм маємо позитивну тенденцію – хоча загрози лишаються.

Критерій щодо відбору керівника САП виконаний. Україна має всі підстави повідомити ЄС про успіх розслідування щодо топкорупції: НАБУ, САП та ВАКС підтримують задану раніше високу активність; було оголошено підозри низці топпосадовців, включно з нардепами та заступником міністра; викрито масштабну організовану злочинну групу в Одесі; скеровано до суду справу "Межигір'я" щодо експрезидента; справу щодо спроби підкупу мера Дніпра тощо.

Однак є низка завдань, які влада ще має виконати, щоби посилити ефективність роботи антикорупційних органів. Це передусім відновлення декларування топпосадовців, зупинене на початку великої війни.

Також експерти чекають на кроки для посилення інституційної незалежності САП, внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України. Це збігається з рекомендаціями ЄК, перелік яких Україна отримала ще у серпні-вересні 2022 року.

Конкурс на нового главу НАБУ, який напевно стане головним у оцінці з боку ЄС, триває. Утім, в останній тиждень з’явилися тривожні дзвіночки: уряд почав наполягати на прискоренні відбору очільника НАБУ, що є небажаним, бо збільшення швидкості перевірки кандидатів, у тому числі громадськістю, негативно вплине на якість такої перевірки.

Оцінка експертів – 7 балів з 10 (у минулій хвилі оцінювання було 6).

Критерій 4: боротьба з відмиванням коштів

Рекомендація ЄК: Забезпечити відповідність законодавства про боротьбу з відмиванням грошей стандартам Групи з фінансових заходів (FATF); ухвалити комплексний стратегічний план реформування всього правоохоронного сектора як частини середовища безпеки України.

У цій сфері також немає проривів у виконанні, але є цілком задовільний прогрес, хоча рівень виконання критерію не такий високий, як у двох попередніх.

За низкою законопроєктів триває робота – йдеться про майбутній закон про засади санкційної політики, про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів.

Є також одне зауваження експертів: у листопаді під час ухвалення у другому читанні законопроєкту про запобігання та протидію відмиванню коштів депутати підтримали шкідливі поправки, які послаблюють фінансовий моніторинг публічних діячів всупереч стандартам FATF та вимогам Директиви ЄС 2015/849. Закон набув чинності, брак уваги до вирішення цієї проблеми – негативний тренд.

У правоохоронному секторі міжвідомча група при Офісі генпрокурора напрацювала проєкт комплексного стратегічного плану щодо реформи правоохоронних органів (ще не затверджений президентом). При цьому розвиток правоохоронного сектора відбувається з огляду на реалії війни – прокуратура і органи досудового розслідування значні ресурси витрачають тепер на розслідування воєнних злочинів та злочинів у сфері національної безпеки.

Загальна оцінка експертів – 6 балів з 10 (у минулій хвилі оцінювання було 5).

Критерій 5: антиолігархічна реформа

Рекомендація ЄК: запровадити антиолігархічний закон з метою обмеження надмірного впливу олігархів на економічне, політичне та суспільне життя; це має бути зроблено юридично обґрунтованим чином, з урахуванням майбутнього висновку Венеційської комісії (ВК) щодо відповідного законодавства.

Це, разом із конституційною реформою – один із найпроблемніших критеріїв. Але якщо у питанні КС генератором проблем була сама українська влада, то тут зауваження варто адресувати європейській стороні.

По суті, виконання критерію перебуває "в режимі очікування". ЄС вимагає від України підлаштувати та втілити "антиолігархічний закон" 2021 року у відповідності з порадами Венеційської комісії, однак висновку ВК, який дозволив би це зробити, досі немає (хоча за планом він мав бути наданий ще у грудні 2021 року).

І хоча певні зміни все одно відбуваються (наприклад, Ринат Ахметов через небезпеку санкцій з боку закону позбавився своєї медіаімперії; медіа Петра Порошенка змінили офіційних бенефіціарів), та повноцінне виконання критерію наразі неможливе.

Загальна оцінка експертів – 2 бали з 10 (незмінне від минулої хвилі).

Критерій 6: реформа у медіасфері

Рекомендація ЄК: подолати вплив суб’єктів з корисливими інтересами шляхом ухвалення закону про ЗМІ, який узгоджує законодавство України з Директивою ЄС про аудіовізуальні медіапослуги та надає повноваження незалежному медіарегулятору.

Цей критерій став для України історією успіху у чинній хвилі оцінювання. 13 грудня ВРУ ухвалила закон про медіа, який 29 грудня підписав президент.

Експерти консорціуму оцінюють закон схвально. Проєкт був суттєво допрацьований перед ухваленням з урахуванням висновку ЄК та Ради Європи, а також рекомендацій національних гравців. До другого читання у законі також було виправлено норми, що могли послабити механізми захисту української мови та національного культурно-інформаційного простору.

Застереження, які досі існують, здебільшого лунають з боку тих гравців медійного сектора, які виступали проти медіарегулювання загалом.

Утім, для завершення виконання рекомендації Україна має ухвалити зміни до закону про рекламу, що втілять додаткові положення аудіовізуальної директиви ЄС. Проєкт закону розроблений та надісланий в ЄК.

Загальна оцінка експертів – 9 балів з 10 (суттєве зростання; у минулій хвилі було 6).

Критерій 7: законодавство щодо нацменшин

Рекомендація ЄК: завершити реформу законодавчої бази щодо національних меншин, яка зараз готується, згідно з рекомендаціями Венеційської комісії, та ухвалити негайні та ефективні механізми імплементації.

Ще один критерій, де можна говорити про успіх України, хоч і не без проблем – ухвалення рамкового законодавства щодо прав меншин.

13 грудня, після довгих дебатів, критики з боку українських експертів та з урахуванням позиції Ради Європи, до якої був надісланий законопроєкт, Верховна рада ухвалила закон "Про національні меншини (спільноти) України".

Закон, за оцінкою експертів, відповідає вимогам конвенції щодо захисту меншин, стороною яких є Україна, однак його ухвалення відбулося не без проблем.

По-перше, Україна не зверталася до Венеційської комісії з проханням надати висновок щодо законопроєкту (натомість використала попередні висновки ВК та запитала думку інших інституцій Ради Європи). По-друге, закон був ухвалений у першому та другому читаннях дуже швидко, через що між читаннями не було консультацій з представниками меншин, вони проходили лише перед першим читанням.

Очікувано закон викликав зауваження з боку окремих країн ЄС, передусім Угорщини та Румунії, які послідовно виступають за зміну інших меншинних законів, насамперед щодо мови освіти. Україні доведеться вести з ними діалог для досягнення взаємопорозуміння. Одна з ідей – продовження перехідного періоду освітнього закону, втілення якого припало на часи великої війни.

Також важливо, що для повного виконання цієї рекомендації Україні ще потрібно розробити імплементаційні механізми (підзаконні акти), а не лише ухвалити рамковий закон.

Загальна оцінка експертів – 8 балів з 10 (суттєве зростання; у минулій хвилі було 5).

Автор опису: Сергій Сидоренко,
редактор "Європейської правди"

Дослідження виконане коаліцією під проводом Центру "Нова Європа" (New Europe Center), до якої входять експерти таких організацій:

National Interests Advocacy Network ‘ANTS’
Anticorruption Action Centre ‘ANTAC’
DEJURE Foundation
European Pravda
Centre of Policy and Legal Reform (CPLR)
Transperency International Ukraine
Ukrainian Center for Independent Political Research (UCIPR)
Institute of Mass Information (IMI)
Detector Media