Чому Швейцарія не дає згоди на передачу озброєнь свого виробництва Україні?

Де саме прописано таке трактування нейтралітету, яке дозволяє продавати зброю Саудівській Аравії і не дозволяє – Україні?

Нинішня позиція Берна обумовлена цілою низкою історичних випадковостей.

І якщо розібратися, то може виявитися, що причиною заборони передавати зброю Києву є... давно померлий іспанський диктатор Франсіско Франко.

Зовсім інший нейтралітет

Швейцарський нейтралітет є дуже складним конструктом, який складається з кількох проблемних сфер.

У Швейцарії немає ані спеціального закону "Про нейтралітет", ані відповідної статті в конституції. Натомість є закон про порядок військово-технічної співпраці із зарубіжними країнами, що регулює експорт військових матеріалів і товарів подвійного призначення, про який ми поговоримо нижче.

Це тривала історія перетворення нейтралітету з внутрішньополітичної стратегії на зовнішньополітичну доктрину.

Ще в XVII столітті швейцарський нейтралітет був головним аргументом не на користь курсу на неучасть у війнах, а радше навпаки – на користь постачання найманців і товарів, пов'язаних з війною, всім воюючим сторонам однаковою мірою.

Хто яку війну веде? Хто агресор, хто жертва? Такі питання в той час не ставили.

У період після 1918 року, тобто після завершення Першої світової, нейтралітет був радше засобом підтримки швейцарського ВПК, аніж перешкодою розвитку експортної збройової промисловості.

Гаазькі конвенції 1907 року, одним з ініціаторів яких була Російська імперія, встановлювали і закріплювали базові принципи нейтрального курсу.

Вони забороняли експорт і постачання воюючим сторонам військових матеріалів державного виробництва – натомість приватний сектор Конвенції лише зобов'язували ставитися до всіх воюючих сторін однаково. І не більше!

Основна проблема, точніше, особливість, полягала в тому, що тоді війна ще не була заборонена як легітимне продовження політики "іншими засобами". Цю заборону ввели тільки після 1945 року.

Тоді вже до суто прагматичного ставлення до питання постачання зброї була додана моральна складова, що всю ситуацію, скоріше, ще більше заплутало, аніж прояснило.

Легалізм і моралізм

Коли сьогодні Швейцарію запитують, чому вона не дозволяє реекспорт військових матеріалів в Україну, вона відповідає саме у дусі легалізму 1907 року: якщо реекспорт озброєнь до Росії заборонений, то тоді в ситуації війни ця заборона має поширюватись і на Україну.

Однакове  ж ставлення, якраз у дусі 1907 року, означало би, навпаки, постачання озброєнь усім сторонам.

Але тут у дію вступає моралізм 1945 року: війна як така нелегітимна, а отже, постачати зброю або дозволяти реекспорт означало б підкидати дрова в багаття світової несправедливості.

Питання про те, що бувають війни справедливі, а бувають загарбницькі, в цьому контексті не ставиться. Нелегітимна будь-яка війна як така. Крапка.

У період Першої світової війни легалістський підхід до нейтралітету як комплексу міжнародно-правових норм дозволяв швейцарським підприємствам ВПК продавати, наприклад, детонатори з годинниковими механізмами всім сторонам світового конфлікту.

Відповідні ноу-хау і кваліфіковані трудові кадри були у Швейцарії, країні годинників, у надлишку.

І тоді Швейцарія не розглядала такий експорт як факт, що суперечить нейтралітету. Після Першої світової такий нейтралітет вплинув і на відносини з країнами, які програли війну.

Версальський мирний договір заборонив Німеччині та Австрії будь-яке виробництво озброєнь. Обійти це правило, зокрема, допомогла і співпраця зі Швейцарією.

За словами Петера Хуга, історика, який спеціалізується на історії швейцарського ВПК, "реваншистські кола організували незаконне переозброєння Німеччини та Австрії з опорою на Швейцарію та інші нейтральні держави. Зробити це було легко, бо на той час у Швейцарії не існувало вимог щодо ліцензування ані виробництва, ані експорту озброєнь".

Як наслідок, зі Швейцарії надходили складні військові технології, зокрема ті, що лежать в основі 20-міліметрових скорострільних гармат.

Лише 1938 року уряд Швейцарії під тиском народу взяв на себе обов'язок контролювати експорт військових матеріалів. Але, за словами Петера Хуга, цей контроль залишався більш ніж млявим: "Військовий департамент (так тоді називалося Міноборони), якому було доручено стежити за виконанням вимог у сфері ліцензування, працював тут більш ніж формально".

За час Другої світової війни Швейцарія експортувала озброєнь і боєприпасів на 10 млрд швейцарських франків.

У 1941 році це становило 14% від загального обсягу промислового експорту країни.

У рамках Незалежної комісії експертів з Другої світової війни (вона ж "Комісія Берж'є") Петер Хуг встановив, що 84% цього обсягу було поставлено Німеччині та її союзникам і 8% – союзникам по Антанті/Антигітлерівській коаліції та іншим нейтралам.

Зважаючи на банківські та фінансові зв'язки з Німеччиною, не дивно, що у глобальної спільноти закріпився образ Швейцарії як країни, яка несумлінно наживалася на світовій бійні.

З точки зору права, однак, усе це цілком відповідало нейтральному курсу в його формулюванні від 1907 року.

Однак після 1945 року до правових аспектів додалися ще й моральні.

Війна перестала вважатися легітимним актом просування національних інтересів. Але як бути зі справедливою оборонною війною?

"Ми зовсім не світові поліцейські"

Питання нейтралітету, яке стало ще складнішим, "купірували" два фактори: неприєднання Швейцарії до ООН (точніше, Берн просто не пустили туди, вважаючи попутником країн Осі) і виникнення двополярної системи протистояння демократичного світу і світу комунізму.

Що ж до ООН, то ця організація, легалізувавши втручання міжнародної спільноти в Кореї, на це питання відповіла чітко: оборонна справедлива війна як акт самооборони легітимна.

Але Швейцарія була поза ООН, і ця обставина пройшла повз неї. Країна все ще залишалася на легалістських позиціях 1907 року.

У рамках же двополярної світової системи Швейцарія чітко перебувала на боці демократичних країн, це була яскраво виражена антикомуністична держава.

Тому її "гріхи" часів Другої світової швидко відсунулися на другий і навіть десятий план. А ось проблема військово-промислового експорту залишалася.

У світі, розколотому на два табори, військово-промисловий експорт уже не міг більше розподілятися прямолінійно і рівномірно.

1968 року в країні вибухнув великий скандал, коли з'ясувалося, що збройовий завод Oerlikon-Bührle постачав озброєння в зону громадянської війни в Біафрі.

Було запущено народну законодавчу ініціативу, яка закликала тотально заборонити експорт озброєнь зі Швейцарії.

Попри те, що народ її відхилив, уряд все ж усвідомив необхідність внесення змін і доповнень до чинного військово-експортного законодавства (Bundesgesetz über Kriegsmaterial/Федеральний закон про норми й умови поставок військових матеріалів і товарів подвійного призначення).

Було вирішено, що в майбутньому продукцію швейцарського ВПК країна не експортуватиме туди, де триває війна або де існує загроза її розв'язання.

Відтоді Конфедерація дозволяла постачання військових матеріалів тільки "безпечним" державам, тобто тим, щодо яких офіційний Берн міг не побоюватися тиску з боку інших європейських держав.

Проте політика нейтралітету продовжувала бути основою для торгівлі зброєю і в період холодної війни.

"Ми зовсім не світові поліцейські", – вказав високопоставлений швейцарський дипломат Рудольф Біндшедлер 1976 року.

Це означало, що Швейцарія, залишаючись нейтральною, не мала права відмовляти будь-кому в постачанні військових матеріалів, навіть якщо йшлося про постачання важкої води, необхідної для виробництва збройового плутонію, тоталітарному режиму в Аргентині, який підозрювали в бажанні створити власну ядерну бомбу.

А там, де чинні нормативні акти забороняли прямий експорт озброєнь, швейцарські компанії ВПК обходили їх.

Наприклад, надаючи своїм клієнтам можливість підписувати ліцензійні угоди.

Зокрема, компанія SIG постачала військовій диктатурі Чилі не самі штурмові гвинтівки StGw90, а креслення і верстати для їхнього виробництва, заробляючи на відповідних ліцензіях.

У Швейцарії донині точаться суперечки про те, що підпадає під дію Федерального закону про норми та умови поставок військових матеріалів і товарів подвійного призначення, а що ні.

Військові навчальні літаки Pilatus, наприклад, не мають жодного цивільного застосування – для цього такі машини надто дорогі і негнучкі у своєму компонуванні. Однак коли в 1990-ті роки Федеральна рада (кабмін) хотіла поширити дію відповідного закону на ці літаки, то парламент виступив проти, не побачивши жодної проблеми в тому, що реально літаки Pilatus можуть бути переобладнані, наприклад, під легкі бомбардувальники.

Цю норму посилили лише 1996 року під тиском народної законодавчої ініціативи.

Відтоді експортному контролю підлягали, зокрема, і "спеціальні військові товари", і товари подвійного призначення, зокрема комбінезони індивідуального хімзахисту, навчальні літаки та навігаційні GPS-сумісні системи.

Прецедент Франко

З 2013 року швейцарське збройове лобі голосно скаржиться на "невигідні умови, в яких перебуває наш ВПК".

У 2016 році Федеральна рада значно пом'якшила військово-експортні норми і практику, вирішивши продовжувати постачання озброєнь Саудівській Аравії, навіть попри війну в Ємені.

Федеральна рада стверджувала, що громадянська війна – це "зовсім інше", її, мовляв, не можна порівнювати з повноцінним міждержавним збройним конфліктом, нехай навіть у ній і беруть участь якісь "зелені чоловічки", схожі на громадян Саудівської Аравії.

Отже, саудити, хоч і були воюючою стороною, змогли й надалі купувати військові матеріали у Швейцарії, причому 2022 року ці поставки сягнули суми у 120 млн швейцарських франків.

Однак за останнє десятиліття настрої в Європі змінювалися, пацифістська ейфорія почала вщухати, а питання гарантування безпеки знову почали набувати актуальності.

А потім у Європі почалася перша від закінчення Другої світової війни наступальна конвенційна агресивна широкомасштабна війна на фронті протяжністю близько 1400 км. Уся архітектура європейської безпеки виявилася зруйнованою.

І перед Швейцарією знову постало питання спочатку суто військово-експортного характеру:

чому постачати озброєння саудитам можна, а українцям – ні?

А потім актуалізувалося і питання мети, сенсу та призначення швейцарського курсу на нейтралітет. Тому що військовий експорт – це лише один сегмент ширшої проблеми швейцарського нейтралітету. Документи зразка 1907/1945 років відповіді на це питання вже не давали.

А втім, Швейцарія вже була в подібній ситуації – 1946 року Федеральна рада повністю заборонила експорт військових матеріалів.

Річ у тім, що наприкінці війни швейцарська збройова компанія Bührle активно постачала франкістській Іспанії артилерійські гармати. ООН назвала ці поставки "загрозою миру" і ухвалила рішення про введення ембарго на будь-які військові поставки режиму Франко.

Швейцарія опинилася під потужним міжнародним тиском.

Щоб не "сердити" генерала односторонньою забороною на експорт озброєнь, Федеральна рада ухвалила рішення про повну заборону експорту зброї взагалі будь-кому.

Як каже Петер Хуг, "такого роду падіння на коліна перед Франко пацифісти не усвідомили, і відтоді вони постійно вимагають аналогічної загальної заборони військових поставок, хоча в разі явної агресивної війни, такої як ця, така заборона була б вигідною агресору і послаблювала б того, хто справедливо використовує право на самооборону на основі положень Статуту ООН".

Автор: Давид Ойгстер, Swissinfo

Стаття початково вийшла на сайті Swissinfo і публікується з редакційними скороченнями з дозволу правовласника