Мала аграрна блокада. Пояснюємо наслідки рішення ЄС, яке послабило польську заборону
ЄС зробив важливий крок до владнання кризи навколо українського агроекспорту. Проте для вирішення всіх проблем Києву ще доведеться поборотися.
Одночасно у кризі опинився сам Євросоюз.
Після того як сусіди України, а передусім Польща, запровадили фактичну аграрну блокаду для нашої держави, європейські політики намагалися знайти вихід із цього глухого кута, зрештою досягли компромісу і публічно оголосили його – аж тут з'ясувалося, що втілити це рішення юридично неможливо, бо воно суперечить засадам функціонування ЄС.
Утім, брюссельські бюрократи довели, що за потреби можуть бути гнучкими.
Увечері 2 травня Єврокомісія опублікувала рішення про тимчасову заборону на імпорт чотирьох сільськогосподарських продуктів, походженням з України: пшениці, кукурудзи, ріпаку та соняшнику. Заборона діятиме на поставки лише до п'яти країн ЄС: Болгарії, Угорщини, Польщі, Румунії та Словаччини. До решти території ЄС продавати цю продукцію можна, у тому числі згадана "п'ятірка" має дозволяти транзит української агропродукції своєю територією.
Таку заборону абсурдно називати перемогою України, нехай навіть і проміжною – проте вона все ж полегшує ситуацію для українських аграріїв. Адже нове обмеження від Єврокомісії замінило заборони, введені урядами вказаних держав – а ті були жорсткішими.
Наприклад, одночасно з рішенням ЄК перестає діяти польська заборона, яка стосувалася не чотирьох (як у рішенні ЄС), а кількасот позицій українського харчового експорту. А оскільки польський ринок дуже важливий для України, то це стане значним полегшенням для українських експортерів.
Але головний позитив у іншому: тепер Україна буде домовлятися з Єврокомісією, що набагато простіше за одночасні переговори з урядами окремих країн. А переговори попереду непрості: Київ буде доводити незаконність таких обмежень та вимагати якщо не скасування, то гарантій непродовження їхньої дії.
Спробуємо розібратися, наскільки це реально та які аргументи має у розпорядженні Київ.
Брюссель проти Варшави
"На жаль, я не відчуваю жодної солідарності з боку Польщі… Ми б не хотіли, щоб це непорозуміння з боку частини польського уряду впливало на наші чудові відносини з польським народом", – заявив заступник керівника Офісу президента України Ігор Жовква.
Не є таємницею, що нинішня криза навколо української агропродукції була створена польским урядом. І саме він був її головним "двигуном". Польща першою запровадила заборону – і це створила ефект доміно, підштовхнувши інші столиці також обмежити імпорт і транзит товарів з України.
А особливо у Києві ображені через те, що поляки, попри дружній тісний діалог, навіть не спробували попередити українську владу про свої наміри.
Тому рішення поляків у Києві вважають підлим і сприймають як зраду.
5 квітня, незадовго до запровадження агроблокади, Володимир Зеленський їздив з візитом до Польщі. Тоді вже було відомо, що український експорт стає проблемою для польського ринку, тож президент обговорював це з прем'єром Матеушем Моравецьким – і, за даними ЄвроПравди, глава польського уряду взагалі не згадував про можливе запровадження обмежень, тим більше настільки жорстких.
Насправді польська влада у цій історії керувалася внутрішньополітичними міркуваннями.
Проблема, про яку каже Польща, не є надуманою. Масовий транзит через польську територію української агропродукції, і в першу чергу пшениці, призвів до логістичних проблем. Як наслідок, значну частину українських товарів продавали прямо тут, у Польщі, нерідко трейдери погоджувалися на угоди за демпінговими цінами. Це обвалило ринок і вдарило по польських фермерах.
А невдоволення фермерів є дуже небезпечним, особливо напередодні парламентських виборів, що мають пройти у Польщі восени.
Деякий час польська влада ігнорувала цю проблему, але потім, не попереджаючи Київ, радикально змінила підхід. 16 квітня Варшава раптом заявила про заборону імпорту та транзиту своєю територією близько 350 позицій українського агроекспорту.
Транзитну заборону Варшава дуже швидко скасувала, проте її рішення вже спричинило ефект доміно. Заборону на українську аграрку оголосили й інші країни регіону (але сусіди запровадили обмеження не в такому обсязі – передусім їхні заборони стосувалися української пшениці).
На щастя, в України був союзник – Єврокомісія.
Річ у тім, що польське та інші національні рішення підривають повноваження Брюсселя, який визначає торговельну політику Євросоюзу. Окремі держави не мають такого права. Саме тому позиція ЄК від початку була досить критичною до дій Варшави та інших столиць.
Згодом це перетворилося на протистояння Єврокомісії та "коаліції" з п'яти східноєвропейських держав, що запровадили обмеження – це Польща, Словаччина, Угорщина, Румунія та Болгарія. У діалозі з ними народився компроміс: держави "п'ятірки" погодилися зняти свої протиправні заборони в обмін на запровадження схожих обмежень від імені ЄК.
28 квітня, після тижня торгів (у яких Польща була найменш поступливою) сторони досягли згоди. Згадані п'ять держав пообіцяли зняти свої обмеження; Польща вже прозвітувала про такий крок.
Проте залишалося відкритим питання: а чи є легітимними нові обмеження, запроваджені Єврокомісією?
Погане замість жахливого
У Єврокомісії звітують про спільну перемогу.
"Сьогоднішні заходи є частиною пакета, який підтверджує нашу тверду прихильність до України, одночасно вирішуючи проблеми логістики та торгівлі в сусідніх країнах-членах ЄС... Ми продовжуємо дотримуватись єдиного підходу ЄС, а не односторонніх заходів, які ставлять під загрозу нормальне функціонування нашого єдиного ринку", – йдеться у заяві віцепрезидента Єврокомісії Валдіса Домбровскіса.
Проте офіційна позиція Києва – геть протилежна.
Україна і далі наполягає, що ЄС діє проти правил.
"Такі обмеження, якими б причинами вони не обґрунтовувалися, не відповідають Угоді про асоціацію між Україною та ЄС та принципам і нормам Єдиного ринку ЄС", – заявив речник українського МЗС Олег Ніколенко наприкінці тижня, після того як стало відомо про компроміс між Брюсселем і "п'ятіркою".
Логіка офіційного Києва проста: Угода про асоціацію (УА), яка досі регламентує торгові відносини України та ЄС, не передбачає необґрунтованого погіршення умов торгівлі, запровадженого довільно, без консультацій з Україною і без спільно пошуку альтернативних шляхів.
Відповідно до УА, покращувати умови торгівлі можна скільки завгодно, у тому числі тимчасовими односторонніми рішеннями. Тому, наприклад, односторонні торговельні преференції, запроваджені Євросоюзом для України у 2022 році, після початку великої війни, є цілком законними. І якби Брюссель скасував лише ці преференції, повернувши торгові відносини до норм УА, цей крок був би цілком правомірним.
Натомість заборона продажу окремих українських товарів у декількох країнах ЄС є істотним погіршенням умов торгівлі, а отже, є протизаконною.
В українському уряді відзначають, що будуть вимагати від ЄС пояснень цього кроку, аж до можливого відкриття торгового арбітражу – інструменту вирішення суперечок, прописаного в Угоді про асоціацію.
І хоча арбітраж – це процес, що забере щонайменше рік (тоді як проблему транзиту треба вирішувати тут і зараз), офіційно Київ був "зобов'язаний" публічно обуритися та навіть пригрозити вимагати в рамках арбітражу компенсації понесених нашими експортерами збитків..
А неофіційно в уряді кажуть, що рішення Єврокомісії враховує інтереси України – максимально, наскільки це можливо за нинішніх обставин.
Перш за все, обмеження стосуються лише чотирьох товарних груп, тоді як окремі країни "п'ятірки" вимагали заборонити імпорт ширшої групи українських товарів.
Також чітко фіксується дата завершення цих обмежень – 5 червня.
Тобто заборона діятиме трохи більше місяця, тоді як у польському уряді вимагали можливості продовження дії принаймні частини обмежень до кінця року.
Але не все так просто. Адже рішення ЄК залишає можливість для продовження дії тимчасової заборони.
Проблеми з юридичним обґрунтуванням
Показовий момент: хоча дія нових обмежень, запроваджених Єврокомісією, почалася 2 травня, текст рішення про ці обмеження був оприлюднений ЄК лише увечері цього дня.
Джерела ЄвроПравди пояснюють це складнощами, які виникли у Комісії для юридичної мотивації своїх дій.
Юристи ЄК стикнулися з необхідністю зробити неможливе.
Насправді у Брюсселі, попри оптимістичні заяви, розуміють, що діють усупереч міжнародного права і законодавства самого ЄС.
Намагаючись зберегти обличчя, ЄК записала, що підставою для введення обмежень є стаття 4(9) Регламенту про автономні торговельні преференції – тобто того рішення, яким ЄС скасував мита та квоти для українського експорту. Цей регламент справді дозволяє вводити екстренні заходи захисту. Але ж запроваджені заходи виявилися більш жорсткими, аніж скасування преференцій. Єврокомісія не намагається це пояснити, бо юридично коректних пояснень цього не існує.
Між тим саме посилання на цей регламент визначає дату завершення блокади. 5 червня добігає кінця дія згаданих "автономних преференцій", і разом з ними має сплисти термін дії обмежень на імпорт.
Але чи означає це, що 6 червня експорт зерна до Польщі та інших країн "п'ятірки" буде розблокований? Ні, не означає. Адже того дня почнуть діяти нові автономні преференції для України, затвердження яких у ЄС зараз завершується. Там так само є пункт про "екстренні заходи захисту", а відповідно, за політичного бажання ЄС теоретично може продовжити дію обмежень. Навіть розуміючи, що діє незаконно.
Про цей сценарій – трохи згодом.
Але найслабкіша частина рішення ЄК – те, що воно взагалі не пояснює, чому обмеження стосуються лише цих чотирьох товарних груп і лише ринків п'яти країн ЄС. Причому ця заборона повністю суперечить принципам функціонування ЄС, який розглядає всі країни-члени як спільний ринок. А рішення, яке покликане владнати "зернову кризу", цей ринок, по суті, руйнує.
Схоже, що затримка з публікацією рішення була пов'язана зі спробами знайти юридичну базу такого рішення – але ці спроби виявилися невдалими, і в Єврокомісії вирішили просто "не помічати слона".
Однак в іншому рішення ЄК дає України сподівання на те, що вихід з кризи можливий.
Боротьба за (не)продовження обмежень
В уряді звертають увагу на формулювання підстав заборони.
Документ пояснює, що російська агресія призвела до перерозподілу трафіку, що створило вузькі місця та призвело до перенасичення складських потужностей і логістичних ланцюжків. "Ці виняткові обставини впливають на економічну життєздатність місцевих виробників у цих державах-членах", – йдеться у рішенні.
При цьому Єврокомісія береться посприяти "полегшенню транзиту експорту українського зерна через шляхи солідарності до інших держав-членів ЄС та до третіх країн".
Головна інтрига: чи будуть обмеження продовжені після 5 червня?
Не секрет, що Польща цього дуже прагне. Там навіть не приховують цього прагнення і кажуть, що допомога фермерам з боку ЄС не компенсує їхніх втрат.
Хоча, як вже йшлося, реальні мотиви Варшави – не лише економічні. Для польської влади є абсолютно неприйнятним скасування обмежень до дати проведення парламентських виборів, що пройдуть восени. Тому протягом найближчого місяця Польща та її союзники наполягатимуть на збереженні часткової блокади українського зерна і після 5 червня.
Єврокомісія зараз також натякає на можливе продовження дії обмежень і після 5 червня – "доки триватиме виняткова ситуація".
Однак проти цього – сама природа запроваджених Єврокомісією виняткових заходів, тобто таких, що не можуть запроваджуватися на регулярній основі та проти широкого переліку товарів.
Зараз головне завдання і головний виклик для Києва – довести, що продовження дії обмежень можливе лише на підставі торгових розслідувань.
Щоб запровадити, а тим більше продовжити заборону, Брюссель має довести, що до проблем в європейських агровиробників призвело саме стрімке зростання імпорту з України. А юридично довести це буде вкрай складно.
По-перше, різке зростання імпорту має фіксуватися довший час, ніж пару останніх місяців (класично йдеться про період трьох років). По-друге, в умовах вільного ринку проблеми мали виникнути не лише в окремих країнах, а для більшості агровиробників Євросоюзу – чого, схоже, не сталося.
Саме над цим, використовуючи юридичні зачіпки, наполегливо працюватиме український уряд.
Однак варто розуміти, що ця задача – дуже непроста. Адже опір з боку влади Польщі, для якої на кону стоїть її переобрання, буде справді потужним.
Автор: Юрій Панченко,
редактор "Європейської правди"