Рік тому, в червні 2022 року, в Канаді було прийнято спеціальне законодавство – Special Economic Measures Act, яким впроваджувалася процедура конфіскації активів РФ.

Тоді цей крок розглядався як важливий етап на шляху до забезпечення відшкодування Україні. А головне – як прецедент для інших країн, в першу чергу для США.

Майже за рік, 15 червня 2023 року, на розгляд Сенату США було внесено законопроєкт "Про відновлення економічного процвітання та можливостей для українців" (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity (REPO) for Ukrainians Act, надалі – REPO).

Він передбачає механізм конфіскації активів, які належать уряду і Центробанку РФ, і на нього покладаються ще більші надії.

Проте зміст цього проєкту є ширшим, ніж просто створення формальних інструментів, а його політичне значення може бути більш далекосяжним за юридичне.

Конфіскація як останній аргумент

Хоча механізм конфіскації приватних активів росіян було прийнято в США напередодні цього року, державні активи РФ досі залишаються "Святим Граалем", оскільки вони захищені суверенними імунітетами.

Ці імунітети захищають закордонну власність держав від юрисдикції держави, на території якої вони перебувають: такі активи можуть бути заморожені, однак не конфісковані чи продані.

З такою проблемою зіткнулися й інші дружні Україні держави. Раніше ми аналізували, як цю проблему хочуть вирішити у Великій Британії. 

Щось подібне пропонується зробити й у Сполучених Штатах.  

Двопартійний законопроєкт, який внесли сенатори Джим Ріш і Шелдон Вайтхаус за підтримки членів Палати представників Марсі Каптур та Майкла Маккола, покликаний розв'язати цю проблему.

"Враховуючи жорстокість Росії та триваючі воєнні злочини проти українського народу, цілком правильно, щоб кошти російського уряду в Сполучених Штатах були конфісковані та перепрофільовані, щоб допомогти Україні", – зазначив сенатор Ріш у пресрелізі Сенату.

Цей законопроєкт був дуже позитивно сприйнятий і в Україні. Заступниця міністра юстиції і головна речниця уряду України з приводу відшкодування збитків від агресії РФ Ірина Мудра назвала цей крок "юридичним прецедентом, який відкриває правовий та юридично обґрунтований шлях до конфіскації суверенних активів РФ".

Юридичні механізми, які запропоновані в законопроєкті REPO, передбачають наділення президента США правом конфісковувати суверенні активи РФ, які належать прямо чи опосередковано належать уряду, Центробанку та Фонду прямих інвестицій РФ.

Отримані кошти "перепрофілюються" для компенсації Україні збитків, заподіяних агресією РФ, та передаються у спеціальний "Фонд підтримки України" (Ukraine Support Fund).

Звідти, за рішенням держсекретаря США,

кошти можуть бути передані майбутньому компенсаційному механізму або ж напряму Україні.

Ще є низка важливих юридичних деталей, однак найбільш недооціненою є мотивувальна частина REPO, в якій фіксуються політичні аргументи на користь потреби в його ухваленні.

Очевидно, політичні мотиви, викладені у цьому законопроєкті, не є декларацією офіційної позиції уряду США. Однак вони відображають ті дебати, які точаться на Капітолії і фіксують позиції окремих кіл у Конгресі.

Головний висновок, який можна зробити з аргументів, викладених у законопроєкті: конфіскація суверенних активів РФ не розглядається як неминучий чи навіть пріоритетний сценарій.

Компенсація збитків, заподіяних агресією проти України, визнається як зобов’язання, однак при цьому наголошується на тому, що Росія має можливість самостійно визнати це зобов’язання і шляхом переговорів та укладення договору домовитися про сплату компенсації України.

І лише якщо РФ не погодиться виконати це зобов’язання, США та інші держави повинні вивчити інші шляхи забезпечення відшкодування Україні, включно з "конфіскацією та перепрофілюванням активів Російської Федерації".

В такому разі ці кроки розглядатимуться як "життєві безпекові інтереси США".

Прецедент, але не панацея

Попри важливість пропонованих рішень, цей законопроєкт Ріша-Вайтхауса не обов’язково буде прийнято.

Варто пам’ятати, що створенню механізму конфіскації приватних російських активів у грудні 2022 року передували щонайменше дві невдалі законодавчі ініціативи. Зараз теж не слід забувати про можливу тривалу законодавчу процедуру, яка буде залежати від мінливих політичних обставин у США та Україні.

Крім того, попри двопартійний характер, цей проєкт може не отримали підтримки Білого дому.

Згідно з пропозиціями, президент і держсекретар США, попри наділення новими повноваженнями, будуть суттєво зв’язані у їхній реалізації Конгресом. Практично кожен крок має отримувати підтримку комітетів із закордонних справ та фінансів обох палат Конгресу, крім того, виконавча влада має постійно звітувати перед Конгресом про його виконання.

Також цей закон позбавляє президента можливості вирішувати долю заморожених російських активів без відома і згоди Конгресу.

Зрештою, республіканці-співавтори законопроєкту аргументують потребу в його ухваленні начебто неефективною політикою уряду демократів.

"На жаль, ми знову і знову бачили, як адміністрація Байдена діє слабко і надто охоче йде на значні поступки в переговорах з нашими супротивниками... Таким чином, Конгрес повинен діяти… та прокласти необхідний шлях для роботи США з нашими союзниками, щоб використати ці кошти для відновлення", – в тому ж пресрелізі Сенату заявив конгресмен-республіканець Майкл Маккол.

Однак і це не є найбільшою проблемою. 

Адже навіть у разі прийняття цього законопроєкту він не стане універсальним рішенням для України.

По-перше, Сполучені Штати контролюють лише частину російських державних активів та резервів Центробанку – йдеться лише про десятки мільярдів доларів.

По-друге, це рішення може стати сигналом для інших держав-розпорядників заморожених російських активів, однак необов’язково потягне за собою аналогічні рішення в ЄС, Британії, Японії, Швейцарії тощо.

Головною перешкодою до конфіскації суверенних активів РФ є те, що такий крок стане безпрецедентним втручанням у право власності на міжнародному рівні і може потягнути неконтрольовані наслідки для міжнародних відносин.

Інші держави безпідставно чи навіть за найменшої кризи у двосторонніх відносинах можуть скористатися таким прецедентом.

А це створює ризики для глобальної економіки, яка й так переживає рецесію.

Тому значно більш перспективним виглядає укладення багатостороннього міжнародного договору за участю України та держав-союзниць, де було б зафіксоване рішення про відступ від принципу суверенних імунітетів щодо цих активів.

Зрештою, в самому законопроєкті наголошується на цьому: "Сполучені Штати повинні співпрацювати з міжнародними союзниками та партнерами щодо конфіскації та перепрофілювання російських суверенних активів у рамках скоординованих багатосторонніх зусиль, у тому числі з країнами G7 та іншими країнами, в яких розташовані російські суверенні активи".

У цьому контексті важливе й те, що у проєкті Ріша-Вайтхауса містяться положення, які обґрунтовують винятковість порушень міжнародного права, скоєних РФ проти України, та легітимність конфіскації суверенних активів РФ згідно з міжнародним правом у зв’язку з цим.

Ці аргументи є ключовими для недопущення неконтрольованого повторення таких рішень у майбутньому і можуть бути використані й розвинені надалі.

* * * * *

За рік, який минув з часу створення перших спеціальних механізмів конфіскації російських активів, насправді є не так багато успішних прецедентів.

Конфіскація $5,4 млн російського олігарха Константіна Малофєєва і ймовірна передача Україні Канадою російського літака АН-124 є поодинокими прецедентами. І навіть якщо законопроєкт REPO буде ухвалено найближчим часом, це не означає, що процес конфіскації буде схожий на лавину.

Головне значення цього документа – це сигнал Україні, Росії та світовій спільноті, що нічого неможливого немає.

Це можна порівняти з початком дискусій навколо отримання Україною того чи іншого виду зброї: пройдена умовна стадія "заперечення" і почалася стадія "торгу".

Однак попереду ще довгий, складний і важкий шлях.

Автор:  Іван Городиський,

кандидат юридичних наук, директор Центру Дністрянського

Матеріал підготовано за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" у рамках проєкту "Compensation4UA / Відшкодування воєнних збитків для України. Фаза ІІ: забезпечення ефективності механізмів на національному і міжнародному рівнях"