Те, що Україна і Молдова 2022 року отримали статус кандидата на вступ до ЄС, стало важливим кроком для цих країн і самого ЄС.

Однак отримання статусу кандидата є лише першим, і в кращому випадку – символічним кроком на шляху до членства. Деяким країнам, таким як Північна Македонія, довелося 17 років чекати від надання статусу кандидата до початку переговорів про вступ.

Процес розширення на Західних Балканах був болісно повільним: з семи країн, які почали процес вступу до ЄС 2001 року з угод про стабілізацію та асоціацію, приєднатися вдалося лише одній – Хорватії (у 2013 році), а сам процес розширення, по суті, зупинився.

Які уроки може винести Україна з процесу розширення ЄС на Західні Балкани?

"Дилема Золотоволоски"

Приєднання до ЄС вимагає управління очікуваннями. Якщо громадяни вважають, що їхня країна дуже скоро приєднається до ЄС, їм гарантоване розчарування.

Але якщо громадяни втратили надію на приєднання, то ця перспектива позбувається будь-якої трансформаційної сили та не сприймається як реалістична.

Відтак управління очікуваннями має вирішальне значення. У дитячій казці Золотоволоска шукає кашу з правильною температурою, так само й тут – слід зосередитися на пошуку правильного балансу.

На Західних Балканах позиції щодо вступу до ЄС розділилися.

У Сербії підтримка протягом останнього десятиліття зменшується, і на сьогодні тут уже немає більшості за приєднання до ЄС. Підтримка і спротив частково пов’язані з великими суперечками, такими як статус Косова, але загальна тенденція прямує до зниження.

Зниження, хоч і не таке різке, відбулося і в Північній Македонії – понад усе воно пов’язане з розчаруванням через неодноразові блокування процесу окремими державами-членами, зокрема останніми роками – Болгарією.

З іншого боку, громадяни Албанії та Косова залишаються найбільш проєвропейськими в регіоні – тут рівень підтримки перевищує 80% і є стабільно високим.

Другим важливим показником у регіоні є рівень очікування щодо реалістичності членства в ЄС.

Опитування IPSOS, проведене 2021 року на замовлення Консультативної групи з питань політики на Балканах в Європі, показує, що в Сербії та Північній Македонії 44% та 34% громадян відповідно вважають, що їхня країна ніколи не приєднається до ЄС.

Разом з тим у Сербії кількість громадян, які вважають членство можливим через 20 років або які сумніваються, більша, ніж тих, які вірять у можливість членства в межах 5–10 років. У Північній Македонії кількість громадян, що вірять у вступ за 20 років і в межах 5-10 років, однакова.

Таке поєднання скептицизму і сумнівів є руйнівним для динаміки членства. Хоча зниження підтримки було звичною рисою під час вступу всіх країн Центральної та Східної Європи (унаслідок реалістичніших очікувань щодо ЄС та його переваг, нетерпіння та інших чинників), але такі низькі показники ставлять під сумнів увесь процес.

Протилежною крайністю "дилеми Золотоволоски" є надмірний ентузіазм, який також може завдавати клопотів.

Наприклад, опитування показало, що в Косові стільки ж громадян вважають, що їхня країна приєднається до ЄС протягом п’яти років, як і в Чорногорії (45% і 46% відповідно).

Це очікування абсолютно нереалістичне, оскільки Косово навіть не є кандидатом і досі не визнане п’ятьма країнами-членами ЄС.

Хоча оптимізм і високий рівень підтримки ЄС можуть мотивувати, але тут криється два ризики.

Перший ризик – розчарування. У якийсь момент невідповідність між реальністю та очікуваннями призведе до розчарування, що своєю чергою може спричинити стрімке зниження підтримки та зрив усього процесу.

Другий ризик (і, мабуть, найсерйозніший) полягає в тому, що нереалістичні очікування свідчать про низький рівень розуміння процесу розширення ЄС.

Будь-яке знайомство з розширенням Євросоюзу та його вимогами веде до зниження очікувань швидкого вступу. Отже, такі високі показники вказують на потужні очікування, але низьку компетентність чи знання процесу.

Таке обмежене розуміння відкриває широкі можливості для маніпуляцій. Політичні еліти можуть використовувати цю ситуацію, щоб або перекласти відповідальність за процес і його тривалість на Євросоюз чи інших суб’єктів, або використовувати карту ЄС як ресурс без особливого критичного контролю з боку громадськості.

Продовжуйте стукати у двері

Держави-члени рідко з ентузіазмом ставилися і ставляться до перспективи розширення Євросоюзу.

Причини різні – страх втратити кошти, побоювання щодо зміщення центру ваги ЄС і ослаблення інститутів, вагання, пов’язані з міграцією та занепадом демократії. Отже, двигуном розширення є країни, що прагнуть до вступу.

Дуже важливо не збиватися з курсу, а це вимагає наполегливості у підтримці процесу, відданості держав-членів і неослабної рішучості в поєднанні з підтримкою з боку інституційних суб’єктів в ЄС.

Держави-члени Євросоюзу часто неохоче приймають нових членів, а інститути недолюблюють структурні зміни.

Тому, попри те, що розширення є природною частиною ЄС – ось уже пів століття раунди розширення мають місце принаймні щодесять років, – це вимагає певного рівня наполегливості.

Приєднання до ЄС трохи схоже на їзду на велосипеді: щоб зберегти рівновагу, потрібно не зупинятися. Тож хоча статус кандидата є важливим етапом, але, на жаль, його слід розглядати не як зупинку, а просто як віху на шляху.

Цей процес повинен створити імпульс, коли у перспективі видніються не тільки переговори про приєднання, а й кінцева мета.

Отже, коли 2015 року Комісія ЄС знизила статус Генерального директорату з питань розширення, об’єднавши його з Генеральним директоратом з політики сусідства (утворивши Генеральний директорат з питань сусідства та переговорів щодо розширення, або DGNear), і замінила у назві "розширення" на "переговори щодо розширення", це стало сигналом, що підважив і сам процес, і його кінцеву мету.

Це також означає, що слід шукати сили в кількості.

Процес розширення на Західних Балканах так і не посприяв динаміці "дружньої" конкуренції між кандидатами, які разом лобіювали б розширення, тобто "гуртом стукали у двері ЄС" і змагалися за те, хто перший завершить реформи.

Центральній Європі співпраця також давалася непросто, але там почуття спільної мети було сильнішим, допомагаючи цим країнам разом комунікувати про їхню ціль, тобто приєднання до ЄС.

Україна, маючи унікальний моральний капітал у зв’язку з війною, повинна бачити себе командним гравцем і заохочувати інших разом прямувати до членства.

Співпраця між країнами-кандидатами посилює відповідну ідею, але також демонструє здатність до співпраці та солідарності, а це основні очікування від майбутніх членів.

Що кращим командним гравцем себе покаже кандидат, то вища до нього довіра.

Консенсус щодо реформ

Інтеграції до ЄС перешкоджає нерозв’язаність відкритих конфліктів, причому Євросоюз часто зображують упередженим і таким, що віддає перевагу одній стороні над іншою.

При цьому ЄС висуває умови, пов’язані з чутливими для національної ідентичності питаннями, такими як співпраця з Міжнародним трибуналом щодо колишньої Югославії (МТКЮ), вимагає компромісу між рухом до ЄС і захистом національних наративів і "героїв".

Основна відмінність між проєвропейськими та антиєвропейськими силами в таких країнах, як Боснія, Хорватія та Сербія, полягала в питанні, чи належною була ціна за екстрадицію воєнних злочинців. У той час як проєвропейські політики стверджували, що це ціна, яку варто заплатити, євроскептики вважали її занадто високою.

У будь-якому разі

розуміння умов ЄС перейшло в категорію "ти мені – я тобі", замість того, щоб ґрунтуватися на спільних цінностях.

Відсутність такого консенсусу може значно ускладнити намагання зосередитися на меті. Сильний консенсус щодо ЄС має вирішальне значення для продовження процесу. Усі основні партії Центральної, Східної та Південно-Східної Європи підтримували вступ до ЄС, що уможливило демократичну зміну влади без загрози для процесу вступу.

На Західних Балканах ситуація була складнішою. Деякі країни, такі як Хорватія, мали такий консенсус щодо ЄС, натомість у Сербії, де у 2000-х роках найбільшою опозиційною силою була ультранаціоналістична Сербська радикальна партія, його було важче досягти.

Лише після розпаду цієї партії стала можливою передача влади зі збереженням проєвропейської орієнтації.

Проте досвід Сербії, як і інших країн Західних Балкан, демонструє, що збереження проєвропейського консенсусу – не лише формальне зобов’язання, воно вимагає щирої відданості справі інтеграції з ЄС.

Формально усі сторони могли б виступати за розширення ЄС, але важливо, щоб вони стали його щирими прихильниками – тобто також взяли на себе зобов’язання щодо проведення суттєвих реформ, потрібних для наближення країни до ЄС, а не лише обстоювали кінцеву мету.

Як наслідок, на Балканах непоодинокі випадки, коли дві дуже проєвропейські партії можуть блокувати одна одну не через ЄС, а через взаємну недовіру й антагонізм.

Для уникнення цього потрібні широка суспільна згода й активне громадянське суспільство, які продовжували б тиснути на сторони, щоб змусити їх показувати результати.

Автор: Флоріан Бібер,

професор історії та політики Південно-Східної Європи університету Граца, координатор Консультативної групи з питань політики щодо Балкан у Європі (BiEPAG)

Стаття підготовлена для Українського центру європейської політики