Три шляхи та одна перешкода: як США можуть надати військову допомогу ЗСУ навіть без бюджету

Закон США про поточне фінансування допомоги Україні у війні, за початковими планами, мав бути не просто ухвалений, а й набути чинності ще у першій половині осені, адже, за американськими правилами, бюджетний рік стартує 1 жовтня.

Тоді мало хто міг уявити, що затримка з ухваленням цих бюджетних норм, спричинена політичною поляризацією в США, складе понад шість місяців.

Українці вже гостро відчули наслідки цього. Через брак боєприпасів та неможливість захиститися від російських авіаударів ЗСУ змушені були відійти зі своїх позицій в Авдіївці, а ураження цивільної інфраструктури демонструють брак систем ППО та протиракет.

Зараз ця пауза, імовірно, добіжить кінця.

Вихідними усі табори американської політики, включно з трампістами, вперше заявили про консенсус щодо швидкої допомоги Україні, і вже цього тижня з високою імовірністю процес зрушить з місця. Але ніхто не може гарантувати, що ситуація не повториться – наприклад, у наступному бюджетному циклі.

"Європейська правда" публікує аналіз Центру "Нова Європа" щодо того, чи має Білий дім більш сталі альтернативні шляхи надання допомоги Україні. У тому числі на випадок, якщо Конгрес знову не зможе швидко ухвалити відповідне рішення.

Три типи американської допомоги

У 2022 році Конгрес США затвердив виділення Україні військової, фінансової та гуманітарної допомоги на суму понад $80 млрд через чотири законопроєкти з додаткового фінансування – Ukraine Supplemental Appropriation Acts.

На практиці цими коштами розпоряджаються з десяток американських відомств для виділення допомоги Україні через різноманітні програми.

За підрахунками Конгресу, військова допомога, виділена для допомоги Україні за різними схемами та програмами від початку повномасштабної війни, тобто на 2022-2023 роки, перевищила $48 млрд, що робить США військовим донором номер один для нашої держави.

Але не все озброєння, що мало бути передане ЗСУ, вже опинилося в Україні. 

Щоб розібратися з тим, де ще є наявні резерви, варто зрозуміти, як це працює.

Допомога надається двома шляхами: прямі постачання наявних озброєнь та виробництво нових озброєнь для України.

ПЕРШИЙ ПІДХІД: постачання наявних озброєнь.

Він втілюється через програму Presidential Drawdown Authority (PDA), яка дозволяє Білому дому та Пентагону надсилати Україні існуючі озброєння прямо зі своїх військових складів. Тобто йдеться про вже наявну техніку, боєприпаси тощо, які надходять в Україну доволі швидко (повний цикл займає кілька місяців).

При цьому кошти, які затверджує Конгрес, використовуються для заміщення озброєнь, переданих Україні в рамках PDA. Тобто ці кошти йдуть на замовлення нового обладнання, яке Пентагон отримає згодом, у майбутньому.

Від початку великої війни адміністрація президента США отримала повноваження від Конгресу надіслати Україні озброєнь на $26 млрд у рамках PDA. За цей час Україні було поставлено озброєнь на $20 млрд. $1,6 млрд згоріли, бо їх не встигли використати у 2022 фінансовому році.

Ще близько $4 млрд залишаються не використаними.

ДРУГИЙ ПІДХІД: виробництво та закупівля нової, а також ремонт та переобладнання старої зброї для України в США.

Це – довгострокова допомога, яка надається через спеціально створену для нас Ukraine Security Assistance Initiative (USAI). В рамках цієї програми кошти здебільшого витрачаються на закупівлю нової зброї для України і також залишаються в США.

З лютого 2022 року Конгрес виділив близько $19 млрд на USAI. З них $12 млрд вже витрачено: Міністерство оборони США уклало з виробниками контракти на цю суму для виробництва озброєнь для України. 

Утім, виробництво зброї забирає час, і наразі немає відкритих даних щодо того, яка частка цього озброєння вже направлена до України. Але відомо, що $6,6 млрд ще навіть не законтрактовані. 

Насамкінець, Україна має доступ до програми Foreign Military Financing (FMF) – грантової допомоги на придбання старої американської зброї чи боєприпасів (здійснюється через Foreign Military Sale). Вона дозволяє Києву обирати, яке саме озброєння закупити, утім, має дуже обмежений бюджет ($1,6 млрд для України). 

За повідомленнями Білого дому, майже усі кошти на допомогу Україні вже вичерпані.

Невикористаний резерв

Цей опис частково пояснює, чому, попри несхвалення бюджету, допомога США для ЗСУ досі надходить. Навіть постачання озброєння в рамках PDA забирає місяці, а виготовлення нової зброї – роки. Тож за програмою USAI – взагалі лише починається.

Проблема полягає в тому, що відтерміноване постачання не відповідатиме нагальним потребам на фронті.

Але лишається питання: чому США не використовують наявний резерв?

Залишки по PDA складають близько $4 млрд, але наприкінці грудня надання допомоги Україні фактично припинилося (за винятком березневого пакета у $300 млн).

Річ у в тім, що адміністрація дійсно все ще має повноваження надати Україні озброєнь на $4 млрд, але у Пентагону закінчилися реальні кошти на закупівлю зброї на заміну. Як пояснюють речники оборонного відомства, це сталося через бухгалтерську помилку, про яку повідомили влітку 2023 року. Через неправильний обрахунок Пентагоном вартості озброєнь для України в рамках PDA вдалося вивільнити додаткові кошти на асигнування, однак кошти для заміщення були вже майже вичерпані.

Тож, як пояснюють у адміністрації президента, адміністрація прийняла "дуже важке рішення" відмовитися від залишків PDA, мовляв, щоб не ставити під загрозу боєготовність збройних сил США. 

Слабкість цієї аргументації полягає у тому, що заміщення наданої Україні зброї – це тривалий процес. Станом на початок 2024 року Пентагон мав близько $8 млрд незаконтрактованих грошей на поповнення власних запасів зброї.

Ба більше, Пентагон міг би продовжити надсилати Україні озброєння без гарантованого заміщення у майбутньому, адже не існує жодних законодавчих вимог щодо заміни обладнання, надісланого партнерам за PDA.

Зрештою, $4 млрд для України – це лише 0,5% річного бюджету Пентагону ($850 млрд). Тож навряд чи вони є критичними для національної безпеки США, як намагається представити Білий дім.

Пентагон також має на складах боєприпаси, які не потребують термінового заміщення – але й їх не надає.

Це, до прикладу, касетні боєприпаси для артилерійських систем чи боєприпаси DPICM, яких у США налічується від 3 до 4 млн. Тим більше, що політика Пентагону не рекомендує американському командуванню використовувати DPICM, велика їх частка має бути знята з озброєння. США почали постачати Україні 155-мм снаряди DPICM влітку 2023 року.

Важливу роль у вогневій підтримці, переміщенні військ на полі бою та евакуації поранених в Україні відіграють американські БМП Bradley та бронетранспортери M113. Проте надісланих раніше 186 та 300 відповідних одиниць недостатньо, а цивільні альтернативи, якими послуговується Україна, забезпечують слабкий захист.

США мають змогу надіслати за механізмом PDA такі БМП та БТР без жодної втрати для боєздатності власної армії. Тисячі застарілих моделей перебувають на довгостроковому зберіганні армії США, а ті, що досі є на озброєнні, активно замінюють на нові.

Зрештою, за наявності політичної волі можновладці у Вашингтоні можуть знайти креативні рішення щодо виділення допомоги Україні навіть із заміщенням. Так, у березні 2024 року Пентагону вдалося знайти заощадження, щоб поповнити американські запаси після надання допомоги Україні обсягом у $300 млн.

Потрібна лише політична воля з боку Білого дому та Пентагону, щоб закрити термінові потреби української армії.

Утім, цей підхід непридатний для довгострокової стратегії.

"План Б" щодо допомоги: Excess Defense Articles program

Іншу можливість допомогти Україні дає програма щодо надлишкових оборонних товарів (Excess Defense Articles, EDA program), що регулюється Законом про іноземну допомогу від 1961 року (Foreign Assistance Act).

Це механізм, за допомогою якого Пентагон може передавати союзним і дружнім країнам військове майно, якого більше не потребує американська армія (почасти списане).

Зазвичай це робиться для модернізації армій партнерів, та у першу чергу – армії США.

Для Сполучених Штатів це вигідна оборудка, адже витрати на транспортування та, за необхідності, ремонт бере на себе країна-реципієнт. Сама ж військова техніка може передаватися партнерам на умовах продажу (ціна становить 5-50% від початкової вартості) або на безоплатній основі (грант).

Якщо йдеться про озброєння, термін дії якого спливає, то його передача партнерам дозволяє зекономити кошти американських платників податків, які були б використані на його утилізацію.

Для України такий механізм передачі озброєнь може стати рятувальним колом.

І він цілком може працювати навіть за відсутності нового фінансового пакета.

Це стосується і вже згаданих 155-міліметрових касетних боєприпасів.

Застосування програми EDA для України має свої недоліки.

Процедура є доволі громіздкою. Крім того, згідно із законом, США впродовж одного року можуть передати партнерам зброї за EDA на суму не більше ніж $500 млн. Однак закон чітко не регулює, як треба визначати ціну за одиницю товару. Тож, за деякими оцінками, органи влади теоретично можуть призначити символічну ціну: скажімо, 1 долар за артилерійський снаряд або кілька тисяч доларів за танк Abrams (M-1A1) або вже згадувані вище Bradley або M113.

Головна умова – наявність політичної волі в американських та європейських можновладців.

До слова, США використовували цей механізм і для прямої підтримки України. 

Саме таким чином до ЗСУ потрапили гелікоптери Мі-17 у 2022 році, патрульні катери типу "Айленд" та військове спорядження у 2019, 2018, 2015 роках.

Тож цей механізм може стати привабливим "планом Б" для України. 

Через обмеженість бюджету ($500 млн на рік) він не зможе забезпечити Україну військовою допомогою на довгострокову перспективу. Однак, за наявності політичної волі та гнучкості в інтерпретації закону, він здатен забезпечити Київ значними обсягами допомоги на коротку та середню перспективу.

Заморожені російські активи на закупівлю зброї

Ще одна опція – використання активів Центробанку РФ, які були заморожені в ЄС та США у перші тижні повномасштабного вторгнення. Йдеться загалом про понад $300 млрд, серед яких, щоправда, лише невелика частка знаходиться у США – за різними оцінками, від $4 млрд до $8 млрд.

Останнім часом в США, особливо з боку спікера Палати представників Майка Джонсона, дедалі частіше лунають згадки про REPO for Ukrainians Act. Це законопроєкт про відновлення економічного добробуту та можливостей для українців, який надає США повноваження конфісковувати російські активи, що перебувають під їхньою юрисдикцією, та передавати їх на потреби України. Законопроєкт також підтримує адміністрація президента.

Утім, він перебуває на початковій стадії, і в січні 2024 року лише отримав схвалення комітету Сенату з міжнародних відносин.

Водночас профільні експерти зазначають, що закон REPO матиме радше символічний характер, бо президент США вже має право передавати активи одних країн іншим, згідно із законом про Міжнародні надзвичайні економічні повноваження (International emergency economic powers, IEEPA).

США вже послуговувалися цим законом. І не лише після війни в Перській затоці, коди існувало рішення Радбезу ООН (тоді банки США заморозили, а згодом перевели іракські активи Компенсаційній комісії ООН для виплати репарацій Кувейту). Американські президенти також застосовували закон для заморожування в односторонньому порядку активів третіх країн: 1979 – Ірану, 1988 – Панами, 1998 – Югославії, 2015 – Венесуели, 2021 – Афганістану.

Тому США вже можуть допомогти використати частину заморожених російських активів на допомогу Україні, стимулюючи європейських партнерів бути більш рішучими у цьому напрямку.

Тож навіть без ухвалення нового фінансового пакета США мають три альтернативні можливості підтримати Україну в обхід Конгресу на коротко- та середньострокову перспективу.

Їхня реалізація вимагатиме певного часу, потребує адвокації, але найголовніше, що для цього потрібно – це політична воля з боку Білого дому та Пентагону.

Утім, забезпечити Україну озброєнням на довшу перспективу і закрити термінові потреби можна лише за допомогою реалізації "плану А" – ухвалення законопроєкту про надання нового великого пакета допомоги Україні.

Автор: Маріанна Фахурдінова,

асоційована аналітикиня Центру "Нова Європа", гостьова аналітикиня CEPA (Вашингтон)

Авторка висловлює подяку Аліку Касману, Олегу Горенку та проєкту ProtectUkraineNow за сприяння у підготовці цього матеріалу