Торгівля вільна, але не до кінця: що зміниться для українського агроекспорту до ЄС
У січні 2024 року Європейська комісія запропонувала продовжити дію режиму безмитної торгівлі для України ще на рік. У квітні Європейській раді та Європейському парламенту вдалося досягти домовленості про продовження тимчасових односторонніх торгових преференцій для України до 5 червня 2025 року.
Отже, режим вільної торгівлі з ЄС буде продовжено, але з певними застереженнями.
Зокрема, це стосується застосування так званих "запобіжних заходів" – оперативного відновлення тарифних квот, встановлених Угодою про асоціацію, якщо імпорт семи українських товарів перевищить ліміт.
Ми проаналізували новий законопроєкт, аби з’ясувати, як зміна торгової політики ЄС позначиться на українських експортерах аграрної продукції.
Продовження із "запобіжниками"
Створення Поглибленої і всеохопної зони вільної торгівлі, яка запрацювала від початку 2016 року, спростило доступ до європейських ринків для українських експортерів. Проте для більшості "чутливих ринків" (ринків саме аграрних продуктів) продовжували діяти імпортні тарифні квоти.
Це означало, що певна кількість товарів може бути імпортована за нижчою – або нульовою – ставкою мита, але перевищення квоти означає вищу ставку мита (для кожної одиниці поза квотою).
У червні 2022 року країни ЄС в односторонньому порядку скасували адміністративні бар’єри, повністю відкривши свої ринки для української продукції; 2023 року режим вільної торгівлі було продовжено ще на рік.
У січні 2024 року Європейська комісія рекомендувала продовжити дії автономних торговельних преференцій для України. Однак протести румунських, болгарських, словацьких та (головним чином) польських і угорських фермерів вплинули на позиції політиків, що позначилося на проєкті нового регламенту.
Регламент від 2023 року містив положення про можливість повернення обмежень, передбачених Угодою про асоціацію, якщо українські експортні товари "негативно впливатимуть на ринок подібних або безпосередньо конкуруючих товарів" у країнах-членах ЄС.
"Негативний вплив" можна трактувати досить широко, тож починаючи з березня 2023 року діалог про українське зерно регулярно переходив із конструктивної площини в емоційно-політичну.
Новий регламент запровадить кількісні обмеження (запобіжні заходи) – автоматичне поновлення тарифних квот, якщо імпорт певних українських товарів перевищить ліміт, обчислений на основі історичних значень імпорту.
"Стеля" для експорту
Запобіжні заходи стосуватимуться семи груп товарів, які можуть значущо впливати на найбільш чутливі ринки ЄС: птицю, яйця, цукор, овес, кукурудзу, крупи та мед.
Початкова пропозиція Комісії включала лише перші три групи, але перемовини з Радою та Європарламентом призвели до розширення списку. 2023 року ці товари загалом становили 16,6% вартості українського імпорту в ЄС, з чого 14,1% припадало на кукурудзу. За винятком останньої, запобіжні заходи не стосуватимуться інших ключових статей українського імпорту в ЄС, зокрема соняшникової олії та пшениці, на які у 2023 році припадало 7,7% і 5,2% загальної вартості імпорту з України відповідно.
Комісія регулярно оцінюватиме кумулятивний обсяг імпорту семи вище згаданих товарів та порівнюватиме його з середнім арифметичним за другу половину 2021 року, а також за 2022 та 2023 рік (тобто з сукупним обсягом імпорту за цей період, поділеним на 2,5).
Якщо між початком дії нового регламенту та кінцем грудня 2024 року кумулятивний обсяг імпорту з початку січня 2024 року перевищить ліміт, Комісія протягом 14 днів муситиме поновити тарифні квоти до кінця 2024 року. Крім того, з 1 січня 2025 року буде запроваджено нову тарифну квоту вартістю або 5/12 середнього арифметичного значення згаданого вище, або відповідної тарифної квоти, прописаної Угодою про асоціацію (залежно від того, яке значення виявиться вищим).
Подібним чином наближення кумулятивного значення імпорту між 1 січня та 5 червня 2025 року до 5/12 середнього арифметичного обсягів імпорту за останні два з половиною роки також призведе до повернення тарифних квот.
Загалом ідея запобіжних заходів полягає в тому, аби
безмитний імпорт семи українських агротоварів не перевищував середній показник за останні два з половиною роки.
Щоб отримати загальне розуміння впливу нових лімітів на українських аграрних експортерів у 2024 році, порівняймо обсяг імпорту українських товарів в ЄС в 2023 році з новими лімітами.
Для переважної більшості товарів, що підлягають особливому нагляду, обсяг українського експорту до ЄС у 2023 році перевищував ліміт.
Як це вплине на український експорт?
Найпомітніше нові обмеження вплинуть на ринок цукру. В Євросоюзі досить жорстка регуляція ринку цукру в минулому призвела до зменшення обсягів виробництва та збільшення імпорту.
Україна стала найбільшим експортером цукру до ЄС завдяки запровадженню режиму безмитної торгівлі у 2022 році: достатньо зазначити, що якби другу половину 2021 року не було включено до обчислення ліміту на імпорт, він був би на 23,4% вищим.
Між 2022 та 2023 роками обсяг українського експорту цукру до ЄС збільшувався паралельно з власним виробництвом ЄС. Це може свідчити про те, що розрив між обсягом споживання та виробництва цукру в ЄС занадто високий, аби українські експортери могли зашкодити європейським виробникам.
Ймовірно, скорочення обсягу імпорту українського цукру призведе до збільшення імпорту з країн, з якими ЄС підписав Угоду про економічне партнерство (переважно держав, що розвиваються, та країн третього світу).
Отже, встановлення обмежень на імпорт українського цукру в країнах ЄС буде досить болісним для обох сторін.
У другій половині 2021 року (тобто ще до початку широкомасштабного вторгнення) український експорт кукурудзи до ЄС майже в п'ять разів перевищував обсяг, що підпадає під преференційні митні ставки.
Між 2022 і 2023 роками імпорт українських круп збільшився більш ніж удвічі. Помітно зріс обсяг імпорту птиці та яєць, вироблених в Україні. Отже, не варто дивуватися включенню цих продуктів до списку товарів, що підпадають під дію "гальмівного механізму".
Проте експорт вівса не зазнав значних змін навіть після запровадження односторонніх торгових преференцій у 2022 році: його обсяг збільшився лише на початку 2024 року, тож, ймовірно, ЄС воліє діяти на випередження. Станом на кінець лютого 2024 року (відповідно до нашої приблизної оцінки) українські експортери майже повністю використали ліміт на ввезення вівса до ЄС.
Торгівля сільськогосподарськими товарами має сезонний характер; отже, її обсяг навряд чи буде збільшуватися лінійно протягом решти 2024 року. Проте наявні дані за січень та лютий поточного року свідчать, що, найімовірніше, обсяг експорту всіх груп продуктів "під особливим наглядом" Комісії зазнає коригування тарифними квотами.
Хоча автоматичні запобіжні заходи поширюватимуться тільки на вище перераховані групи товарів, Комісія також зобов’язується спостерігати, аби й інші ринки не зазнали впливу українського експорту – зокрема, це стосується ринків пшениці, злаків, та олійних культур.
Можлива процедура повернення до імпортних ліцензій, якщо Комісія вважатиме це обґрунтованим.
Що далі?
Як ми зазначали вище, з усіх українських товарів, на які поширюватимуться нові обмеження, лише кукурудза має значну частку в загальній вартості імпорту українських товарів в ЄС.
При цьому імпорт кукурудзи у 2023 році не набагато вищий від нового ліміту – ще до початку великої війни та запровадження режиму безмитної торгівлі Україна експортувала значні обсяги цього товару до ЄС. Отже, українська експортна виручка навряд зазнає серйозних змін.
Проте два роки безмитної торгівлі з ЄС створили певні стимули до змін.
А тому частковий відкат до довоєнних квот стане досить відчутним для деяких виробників.
Це стосується, зокрема, виробників цукру: між 2022 та 2023 роками посівна площа та валовий збір цукрового буряку збільшилися на 35,9% та 32,1% відповідно, зважаючи на значний попит в країнах ЄС та скасування досить високої базової ставки тарифних квот (33,9 або 41,9 євро за 100 кг, залежно від ступеня обробки).
Новий ліміт, хоч і перевищує прописану Угодою тарифну квоту більш ніж у 10 разів, блокує можливості для подальшого розширення виробництва.
Подібним чином можливість вільно торгувати з ЄС дозволяла українським виробникам яєць та птиці нарощувати обсяг виробництва в умовах нестабільного домашнього попиту.
Перегляд положень Угоди про асоціацію, що стосувалися лібералізації торгівлі, мав відбутися у 2021 році. Однак повномасштабне російське вторгнення змусило ЄС піти на безпрецедентний крок – повне скасування обмежень на український імпорт.
Це рішення – корисне, доцільне та обґрунтоване – було, тим не менш, прийняте під тиском часу та обставин.
Новий регламент, з одного боку, встановлює більш жорсткі рамки для ввезення української аграрної продукції, але з іншого – все ще пропонує або більш, або так само вигідні (у випадку окремих груп продуктів) умови, аніж Угода про асоціацію. Його також можна інтерпретувати як сигнал, що подальше збільшення обсягів українського аграрного імпорту до ЄС вимагатиме доказів структурних змін та, відповідно, перегляду положень Угоди про асоціацію.
Але головним сигналом є ініціювання Єврокомісією паралельного процесу перемовин щодо довгострокової, постійно діючої угоди щодо лібералізації тарифів з Україною, тільки-но зафіксована тимчасова рамкова структура вступить в силу. Така угода має гарантувати українським агроекспортерам стабільний доступ на ринок ЄС, тим самим давши відповідь на їхні побоювання.
Автор: Яна Охріменко,
старша економістка Центру економічної стратегії
