ЄС відкрив сторінку історії. Що дають Україні переговори про вступ та які виклики попереду
Те, що сталося у вівторок, якихось два з половиною роки тому видавалося абсолютно неможливим, а весь останній рік – навпаки, було довгоочікуваним.
25 червня в Люксембурзі міністри з питань Європи усіх держав-членів ЄС та українська урядова делегація оголосили про формальний старт вступних переговорів з Україною.
За звичними для Євросоюзу правилами, ця подія має радше символічне, аніж змістовне значення. Тут не досягаються якісь компроміси й домовленості, але стартує юридичний процес, який зрештою має привести до повноцінного вступу України до ЄС.
Але український шлях і тут виявився особливим.
Одночасно із запуском переговорів довелося проводити перемовини про тристоронній компроміс України, Євросоюзу та Угорщини – держави з відкрито антиукраїнським та проросійським урядом, яка є членом ЄС, але часто діє всупереч спільній європейській позиції. Щоб отримати зелене світло, Україні довелося "узаконити" 11 вимог, висунутих Угорщиною до нашого законодавства.
А втім, угорська сторінка цієї історії ще не дописана, переговори триватимуть і далі.
Причому зазначимо наперед: токсична угорська історія насправді є лише одним з елементів пазла. Більшість вимог, які чекають на Україну, стосуються реформ, причому ЄС наразі не відкриває всі карти.
Про те, що відбулося в Люксембурзі; чи є остаточним початок вступних переговорів між Україною і ЄС; а також про те, які вимоги чекають на Україну в цьому процесі – читайте в поясненні "Європейської правди".
Встигнути до Угорщини
Київ і Брюссель дуже поспішали почати вступні переговори, і цього вже давно ніхто не приховував. Ба більше, торік українські урядовці та дипломати мали оптимістичні сподівання, що процес вдасться запустити ще наприкінці 2023 року.
А втім, угорський опір зробив це неможливим.
Нагадаємо, прем’єр-міністр Угорщини Віктор Орбан у грудні 2023 року мав намір узагалі заблокувати євроінтеграцію України, однак спільний тиск решти столиць ЄС змусив його поступитися – саме тоді сталася тепер вже легендарна подія, коли Орбан "вийшов на каву", щоби свідомо пропустити голосування щодо України й не ветувати його.
Тоді, за мовчазної згоди Будапешта, лідери ЄС ухвалили принципове рішення, що вступні переговори мають розпочатися – але лишилася інтрига, коли саме.
Далі Київ розраховував на старт цього процесу в березні-квітні, але дати знову посунули.
Низка джерел "ЄвроПравди" в Брюсселі та в дружніх державах ЄС стверджують, що нове відтермінування підтримували вже кілька політичних гравців. Але ключову роль знову зіграв угорець – єврокомісар Олівер Варгеї разом з лояльними до нього посадовцями, які понад два місяці блокували запуск необхідних процедур.
Зрештою було ухвалене компромісне рішення.
Оскільки в ЄС із весни готувались до виборів у Європарламент, старт українських (і, разом з ними, молдовських) переговорів відклали на період після голосування – але з категоричною умовою, що він має статись до кінця червня.
Річ у тім, що з 1 липня угорці отримують ще більше повноважень, бо на пів року стають головуючою державою в Раді ЄС. Почати переговори з Україною в період їхнього головування було майже нереально (бо в цьому разі один з угорських міністрів мав би особисто благословити Україну на рух до вступу, Орбан би на таке приниження точно не пішов).
А відкладати запуск процесу ще на пів року було б принизливо для всіх інших.
Тож на лобіювання червневої дати пустили всі ресурси – і зрештою це вдалося зробити.
11 вимог Орбана
Щоб наразі завершити з угорським питанням, треба додати ложку дьогтю.
Орбан завжди дуже вправно грає на чужих проблемах і на ситуаціях, коли інші гравці обмежені в часі. Так сталося і цього разу – адже рішення про дату старту переговорів вимагало угорського голосу "за" (або хоча б "ми не за, але й не проти, а вийшли кави попити").
Отже, Будапешт до останнього моменту використовував формальні причини, щоб гальмувати процес, і, вичекавши момент, коли на пошук нових важелів тиску вже не було часу, поставив ультиматум. Угорщина давала згоду на Міжурядову конференцію лише у разі, якщо ЄС зі свого боку змусить Україну виконати угорські вимоги стосовно Закарпаття.
Інші держави Євросоюзу погодилися, і Будапешт зняв вето.
Це було 14 червня – у день, коли багато хто радів новині про поступки Угорщини. Але вже наступного дня з’явилася угорська заява, яка змусила багатьох понервувати. Очільник орбанівського МЗС Петер Сійярто заявив, що, мовляв, угорські вимоги інтегрували в переговорну рамку для України (до неї входять вимоги, які Україні точно не обійти на шляху до вступу). Зважаючи на апетити уряду Орбана і його відверто антиукраїнську позицію, ця новина звучала тривожно.
Зараз, коли рамка фінально затверджена, можна стверджувати, що реальність дещо інша.
Виходячи з фінальних документів, угорські вимоги вдалося трохи пом’якшити.
В ухваленій 25 червня рамці немає того, про що згадував Сійярто, є лише окремі натяки на угорську позицію.
Але натомість "угорські" тези з’явилися в переговорній заяві від імені України. Ольга Стефанішина оголосила, що Київ має намір "вирішити" блок із 11 проблемних питань, які Угорщина передала Україні на зустрічі Сійярто з Дмитром Кулебою і Андрієм Єрмаком у січні. Джерела "ЄП" підтверджують, що це стало елементом компромісної домовленості.
По суті, "меншинні" вимоги перенесли із жорстких передумов вступу України до ЄС у блок "самозобов’язань" Києва. Це, безумовно, добре.
А от те, що 11 вимог є непублічними і, як свідчать численні джерела, розмитими – це радше погано.
"Європейська правда" зараз готує окрему публікацію, де проаналізує наслідки та виклики цього компромісу для України.
Та відкладімо угорський виклик, адже це насправді лише маленький елемент події, що сталася в Люксембурзі 25 червня. Переговори про вступ України дають старт значно масштабнішим процесам.
Що станеться ближчим часом
Вище вже йшлося про те, що перша Міжурядова конференція про вступ України до ЄС (так звучить офіційна назва цієї події, далі скорочено називатимемо її МУК або "Міжурядова конференція") є лише формальним запуском переговорів.
У найближчі пів року публічних подій за цим треком не буде.
І не лише через те, що це – півріччя головування Угорщини. На наступні місяці припадає також зміна влади в ЄС, призначення нового єврокомісара з питань розширення (угорців тепер ТОЧНО не допустять до українського портфеля), формування його команди тощо.
Крім того, підготовка до наступних кроків об’єктивно потребує часу (і ця підготовка заслуговує на окрему увагу, про неї трохи далі).
А от початок 2025 року стане новим вікном можливостей для України.
Від 1 січня в Раді ЄС головуватиме Польща.
І хай які претензії ми (цілком обґрунтовано) маємо до польської влади – треба визнати, що в питанні політичної інтеграції України до ЄС Варшава є нашим безумовним партнером і лобістом. Саме на польське головування, як очікується, припаде реальний початок переговорів України та ЄС.
Так, за всієї важливості події 25 червня, цього тижня відбувся лише формальний, урочистий старт процесу. Для того щоб справді вести перемовини щодо адаптації України до права ЄС, треба відкрити перші переговорні глави – і це ми розраховуємо зробити за польського головування.
Першими відкриють одну або кілька глав із "засадничого блоку" – наприклад, главу про правосуддя, або свободи і безпеку, або держзакупівлі. Це рішення, як кажуть у Брюсселі, ще не ухвалене.
А далі швидкість значною мірою залежатиме від нас.
І від того, який прогрес ми покажемо у втіленні цільових індикаторів за першими "засадничими главами", залежить те, як швидко ЄС відкриватиме наступні переговорні розділи та глави.
Якщо ж Київ імітуватиме євроінтеграцію замість проведення – то й прогресу в переговорах не буде, а буде стагнація, як у держав Західних Балкан. І перекласти вину за це на угорців не вийде.
"Прогрес у кластері фундаментальних реформ визначатиме загальний темп переговорів і братиметься до уваги під час ухвалення рішення про відкриття або закриття нових кластерів або розділів", – кількаразово підкреслює переговорна рамка.
До слова, щоби втілити найближчі плани і встигнути почати переговори у "польському вікні", Київ також має серйозно попрацювати.
Пів року між першою Міжурядовою конференцією та відкриттям перших глав – це дуже амбітна мета.
За цей час Україна разом із ЄС має завершити скринінг усіх "засадничих глав" (аналіз українського законодавства на відповідність праву ЄС).
Далі – сформувати й погодити з Єврокомісією кілька планів дій (тобто планів реформ із індикаторами виконання) для розділів щодо верховенства права, захисту меншин (привіт, Угорщино), функціонування демократичних інститутів, реформування державного управління тощо.
Жодна з держав, що ведуть вступні переговори зараз, не проводила цю роботу в настільки стислі строки – але в уряді впевнені, що мета є реальною.
Переговори та важелі тиску
І, зрештою, треба написати про подальші вступні переговори та їхні особливості для України.
Виходячи з тексту переговорної рамки, яку ЄС представив у вівторок, загалом підхід лишається тим самим, який був затверджений у 2021 році для "найсвіжіших" кандидатів – Північної Македонії та Албанії. "ЄвроПравда" має в розпорядженні текст македонської рамки, вона збігається з українською орієнтовно на 95%.
Крім того, на жаль, лишається чинним голосування за відкриття усіх переговорних глав – Україні щоразу треба буде шукати консенсус, тобто відсутність угорського вето. Практика свідчить, що ця мета досяжна – але потребує зусиль.
Вище вже йшлося, що головна запорука успіху України – це зміни в питаннях правосуддя, демократії, системи держуправління тощо. Без цього немає жодного шансу на успіх вступних переговорів.
Індикатори, що стосуються цих розділів, будуть супроводжувати Київ протягом усього процесу переговорів. Як приклад, у сфері верховенства права ЄС спершу встановить індикатори для відкриття змістовних переговорів по главі. Потім – сформує "проміжні контрольні показники", досягнення яких дозволить говорити, що Україна попередньо виконала вимоги ЄС. А потім – у самому кінці – ЄС затвердить для України новий блок "контрольних показників" у цій сфері, щоби підтвердити закриття переговорів.
Така багатошарова схема дозволяє ЄС бути впевненим, що держава-кандидат, тобто Україна, не знайде креативний шлях формального виконання вимог Євросоюзу без проведення реформ по суті.
І, зрештою, ЄС лишає за собою "ядерний інструмент".
У разі регресу реформ будь-які попередні рішення ЄС (відкриття, закриття глав, визнання прогресу і взагалі рішення про переговори) можуть бути зупинені або розвернуті.
"У разі серйозного і тривалого порушення Україною цінностей, на яких заснований Союз, Комісія може, за власною ініціативою або на належним чином вмотивований запит держави-члена, рекомендувати призупинення переговорів і запропонувати умови для можливого відновлення переговорів", – йдеться, зокрема, в переговорній рамці. Передбачений також детально описаний процес зупинки й відновлення переговорів, і першою можливою причиною для цього є "будь-який серйозний або тривалий застій чи відкат у впровадженні реформ у засадничому кластері".
Треба підкреслити, що це не є специфічним "українським" механізмом. Точно такий підхід діє і для інших кандидатів, і він має історію застосування.
Переговори з Туреччиною давно зупинені без реального шансу на їхнє відновлення. Однак про цей механізм справді важливо пам’ятати. Україна претендує на те, щоби провести швидкі вступні переговори, але без реальних реформ, особливо у питаннях стандартів демократії, верховенства права тощо, результат може бути зворотним.
Напевно, єдина зміна щодо можливості розвороту євроінтеграції, яку додали в українській (і також молдовській) рамці, стосується секторальної інтеграції.
Річ у тім, що Євросоюз передбачив можливість, коли держави-кандидати починають використовувати переваги євроінтеграції поетапно, ще до повної готовності до вступу в ЄС. Зокрема, це стосується доступу до спільного ринку, хоч і з певними обмеженнями. "Якщо Україна досягне достатнього прогресу в пріоритетах реформ, погоджених на переговорах, це має призвести до тіснішої інтеграції з Європейським Союзом шляхом прискореної інтеграції та "поетапного входження" до окремих політик ЄС, ринку ЄС та програм ЄС", – йдеться в рамці.
Але і цей процес потенційно може бути розвернутий, каже переговорна рамка.
По суті, Євросоюз забезпечує для себе гнучкість у разі непередбачуваних подій. "За своєю природою вступні переговори є відкритим процесом, результат якого не може бути гарантований заздалегідь", – нагадує документ, але водночас підкреслює, що мета Євросоюзу – успішне виконання всього плану, що має завершитися вступом України до ЄС.
Автор: Сергій Сидоренко,
редактор "Європейської правди", з Брюсселя