Швидкий шлях до ЄС чи поверхневі зміни: що відбувається з реформою правосуддя
4 березня США оголосили, що зупиняють військову допомогу Україні. Це вимагає швидкості та рішучості в ЄС, аби замінити їх на критичних ділянках, не дати Україні впасти і допомогти досягти справедливого миру.
Але військова допомога – не єдиний пріоритет співпраці, де потрібна така швидка заміна. Роками саме США були тим гравцем, який "дотискав" необхідні реформи, в тому числі там, де ЄС та інші міжнародні партнери України займали більш м'яку позицію.
Цей час також минув.
Без справжньої, а не імітаційної судової реформи правосуддя та докорінних змін у правоохоронній системі правопорядку Україна ризикує або залишитися "вічним кандидатом", або ж увійти до Євросоюзу неготовою, що матиме негативні наслідки для обох сторін.
Незабаром Європейська комісія оприлюднить звіт, який зафіксує стан системи правосуддя й інших ключових сфер в Україні.
Разом з цим уряд підготував Дорожню карту реформи за сферою "Верховенство права", яка стане дороговказом на шляху до євроінтеграції. Ці документи мали б посприяти очікуваному результату: у кінці шляху Україна має повністю відповідати вимогам Європейського Союзу.
Втім, з наявною редакцією Дорожньої карти існує ризик, що замість глибинних трансформацій системи правосуддя ми отримаємо переважно косметичні зміни, які не зачіпають корені проблем, що десятиліттями гальмували розвиток українського правосуддя.
Мало зробили – багато отримали
Україна подала заявку на вступ до ЄС 28 лютого 2022 року, на четвертий день повномасштабного вторгнення. З урахуванням цього наші європейські партнери зробили немалу "знижку" на перших етапах – дали сім вимог, виконання яких засвідчило б нашу серйозність намірів і прагнення до євроінтеграції.
Пʼять із них так чи інакше стосувалися системи правосуддя, причому перші два – безпосередньо судової системи, а саме реформи Конституційного Суду (КСУ) та перезавантаження органів суддівського врядування (Вищої ради правосуддя (ВРП) і Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС)).
Цікавий факт: якщо придивитися до цих кроків уважніше, можна помітити, що
більшість з цих реформ уже були заплановані.
Зокрема, оновлення ВРП і ВККС відповідало зобовʼязанням України перед Міжнародним валютним фондом (МВФ). Законодавство щодо них уже було прийняте у 2021 році, тож мова йшла лише про імплементацію того, що ми й так мали зробити.
Третя вимога стосувалася антикорупційної інфраструктури, і історія тут не менш цікава. Конкурс на посаду керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) розпочався в січні 2021 року, тривав понад півтора року та супроводжувався численними затримками й скандалами.
Врешті, лише у липні 2022 року керівником призначили Олександра Клименка, проте цей процес досі залишається невизначеним і потребує змін.
Решта вимог стосувалася речей або дуже ефемерних, як-от розробка Стратегічного плану реформування органів правопорядку, який вийшов досить порожнім і декларативним, або ж "забаганок" окремих країн-членів ЄС, як-от створення закону про нацменшини.
Відтак виконати такі вимоги Україні не було складно, що і дало нам можливість з історичною швидкістю рухатися по євроінтеграційному треку до наступних етапів.
Нашу заявку затвердили 23 червня 2022 року, тобто менше ніж за чотири місяці. Такого в історії ЄС узагалі не було. Для прикладу, Польща й Угорщина отримали статус країни-кандидата через три роки після подання заяви.
"Знижка" проявилася ще й в іншому: ці постумови для отримання статусу кандидата стали передумовами для наступного важливого кроку: відкриття перемовин про вступ.
Це теж безпрецедентний крок, який не застосовували з іншими країнами, але який дозволив Україні майже "безкоштовно" пройти два дуже важливі етапи, які інші країни проходять роками.
Та хоч наш рух і був швидкий, але шалених зрушень у системі правосуддя це не принесло.
Чи потрібно було ЄС вчиняти по-іншому і не давати цих статусів? Ні, бо в умовах війни й загалом тієї ситуації, у якій опинилася наша країна, це стало важливим символом підтримки України й незворотності її руху на шляху до Європейського Союзу.
Але враховуючи такий кредит довіри до України, ЄС мав би врахувати необхідність підвищення інтенсивності реформ надалі. Або бодай змінити підхід на більш серйозний, який вимагав би від України більш відчутних кроків на шляху до реформи правосуддя.
Втім, цього не сталося, і, як наслідок, ми робимо недостатньо для трансформації країни.
Цю динаміку можна простежити, якщо подивитися на два звіти про розширення стосовно України, видані в кінці осені 2023 й 2024 року. Попри те, що в окремих сферах є зрушення, доводиться констатувати, що Україна фактично пасе задніх серед усіх країн, які мають статус кандидата – прогресу в усіх сферах катастрофічно мало.
В останньому ж звіті взагалі чимало фраз, які відносять до попереднього: "як і в попередньому звіті, ми рекомендуємо…" тощо. Це стосується, наприклад, і Верховного Суду, і адвокатури, і органів правопорядку, й інших необхідних речей, які мають бути в порядку у будь-якого члена ЄС чи країни, яка туди прагне.
Ризики бездіяльності
Якщо українську владу можна зрозуміти, адже "зробити мало, а отримати багато" є мрією будь-якого політика, то залишається незрозумілим, для чого це нашим колегам у ЄС.
Адже якщо одночасно збережеться дуже скромний темп реформ, а подекуди навіть "відкат" назад (як-от з рішенням Верховного Суду щодо судді Усатого, про яке уточнює і сама Єврокомісія), разом із шаленим темпом проходження ключових точок на шляху до ЄС, то це незворотно призведе до дуже негативних результатів.
Важливо усвідомити: до Європейського Союзу вступають країна і люди, а не влада. Допомагаючи владі лише заробляти політичні бонуси, ми робимо "ведмежу послугу", шкодячи народу й спільним інтересам України і ЄС.
У такій ситуації варіантів два: або ЄС прийме нас до себе суто політично, заплющуючи очі на всі ті негаразди, які є в нашій сфері правосуддя, або ми в якийсь момент маємо величезний ризик застрягти з цим на десятиліття, як і чимало країн Західних Балкан.
Обидва варіанти є неприйнятними для України.
У першому випадку, як і в інших країнах Центрально-Східної Європи, в момент вступу фактично зупиняться всі реформи, бо для влади більше не буде жодного стимулу їх приймати й втілювати.
Очевидно, такий результат не є в інтересах ні України, ні ЄС.
В іншому випадку, якщо Україна не досягне успіху на шляху євроатлантичної інтеграції, ми всі отримаємо величезні безпекові ризики. І якщо комусь вибраний Україною шлях здається незворотним з огляду на російську агресію – перед вами яскравий і сумний приклад сьогоднішньої Грузії.
Бездіяльність чи "відкат"?
Цього ще не зазначають у звітах про розширення, але скромним прогресом наші проблеми не обмежуються: українська влада в окремих випадках узагалі "звертає" реформи назад.
До прикладу, під виглядом євроінтеграції правоохоронний комітет Верховної Ради погодив абсолютно антидемократичний закон, який передбачає відповідальність за "несанкціоновані розголошення та збут" інформації з державних реєстрів – до восьми років ув’язнення.
Євросоюз чіткої реакції на це так і не дав.
Та це не єдиний "відкат": в останню версію уже згаданої Дорожньої карти Уряд включив положення щодо прийняття закону, яким будуть "удосконалені" вимоги до членів Громадської ради доброчесності (ГРД), а також встановлені "механізми контролю для уникнення конфлікту інтересів".
Виглядає, що справжньою метою цього є зробити ГРД узалежненою від політичної влади та зацікавлених осіб, що вже намагалися робити представники влади. У результаті замість громадського контролю за кваліфоцінюванням та добором суддів на вакантні посади суспільство може отримати легко контрольовану ГРД.
На жаль, ця тенденція продовжує існувати попри євроінтеграційні процеси та прагнення побудувати верховенство права.
Окремо треба звернути увагу на кризу у Верховному Суді.
Навесні 2023 року на хабарі у майже 3 мільйони доларів антикорупційні органи викрили голову Верховного Суду (ВС) Всеволода Князєва. Останній, за інформацією прокуратури, просив розсортувати хабар у 13 чорних пакетів з різними сумами.
Єврокомісія неодноразово у своїх звітах наголошувала на необхідності очистити Верховний Суд. В останньому звіті щодо всіх держав-кандидатів Комісія згадала, зокрема, рішення Великої палати ВС щодо судді Віталія Усатого, у якому "суд відійшов від своєї попередньої практики і поставив під загрозу кваліфікаційне оцінювання суддів за участю Громадської ради доброчесності".
Таке рішення дало можливість 180 недоброчесним суддям уникнути ймовірного звільнення.
Далі не краще: Ірина Мудра, заступниця керівника Офісу президента, стверджує, що міжнародні експерти не повинні мати суттєвої ролі в обранні суддів до Вищого адміністративного суду.
А Ольга Стефанішина, віцепрем'єрка з євроінтеграції та міністерка юстиції, заявила, що Україна планує відмовитися від незалежних іноземних експертів у конкурсних комісіях з добору суддів.
Щоправда, пізніше, під час конференції Фундації DEJURE Стефанішина все ж сказала, що "ніхто не планує зараз припиняти роботу комісій, які складаються з міжнародних експертів, де вони мають переважний голос в ухваленні рішень". Проте новий закон про створення двох адмінсудів на заміну ОАСК "розмиває" участь міжнародних експертів необхідністю проводити спільні засідання Експертної ради з Вищою кваліфкомісією суддів.
А сама Дорожня карта (принаймні, той проєкт, який отримали ГО нещодавно від влади) не згадує міжнародних експертів у важливих процесах, а подекуди взагалі містить формулювання "права дорадчого голосу" щодо них.
Дорожня карта реформ також мала б передбачати перегляд процедури призначення генерального прокурора, забезпечивши її відповідність принципам незалежності, неупередженості, прозорості та професійності. Це потребує впровадження незалежного відбору з-поміж кандидатур, визначених за результатами конкурсних процедур, із чіткими критеріями щодо компетентності та доброчесності.
Не менш важливою є чітка регламентація процедур звільнення генпрокурора для унеможливлення ручного та свавільного усунення з посади. Проте наразі ключова інституція продовжує функціонувати в умовах надмірного політичного впливу, що суперечить європейським стандартам незалежності прокуратури.
Участь міжнародних експертів – критично необхідна
Залучення міжнародних експертів до процесу добору суддів стало "золотим стандартом" оцінювання кандидатів.
Ця практика довела свою ефективність ще під час створення Вищого антикорупційного суду, коли Громадська рада міжнародних експертів (ГРМЕ) не допустила до конкурсу жодного відверто недоброчесного претендента. Натомість останнім часом очевидні зусилля влади з нівелювання цих зусиль.
Набагато гірші результати показують комісії змішаного формату, куди, крім іноземців, входять ще українці, яких делегувала одіозна Рада суддів.
Остання систематично делегує до комісій осіб з "відʼємною" репутацією. Серед них і "судді Майдану" Юрій Трясун і Володимир Кузьменко, який є ще й фігурантом "плівок Вовка".
Серед делегованих РСУ експертів є і ексголова Верховного Суду часів Януковича Ярослав Романюк, який підтримував сумнозвісні "закони 16 січня". У цьому списку є й судді, що порушували антикорупційне законодавство і чинили тиск на підлеглих, як-от Володимир Сіверін.
Очевидно, що з таким складом комісій відбору система продовжить репродукувати себе.
Якщо ці зусилля досягнуть успіху і з процесу добору прибрати ще й міжнародних експертів, українська судова система моментально повернеться до стандартів епохи Віктора Януковича. А це, як ми розуміємо, ні з ідеєю євроінтеграції, ні з побудовою спроможної держави несумісно.
Тому участь міжнародних експертів навпаки треба зберігати й розширювати – аж до моменту, коли в Брюсселі підтвердять, що наша судова система відповідає європейським стандартам.
І саме це, а не відмову від них, повинен мати в пріоритеті Уряд.
* * * * *
Чи може Україна купити собі членство у Європейському Союзі кровʼю? Чи застрягнемо ми на етапі перемовин на десятиліття? Чи не розвернеться Україна назад до Росії, як це зробила Грузія?
Багато залежить від того, наскільки серйозно зараз ЄС поставиться до формування ключових документів, які визначатимуть перелік ключових змін.
Це звучить контрінтуїтивно, але якщо ЄС і його держави-члени хочуть допомогти Україні в цей критичний час, потрібно бути більш вимогливими до України в питанні реформ.
Ще не пізно змінити ситуацію, але для цього необхідний серйозний і відповідальний підхід.
Одним з можливих інструментів є згадана на початку Дорожня карта, у якій мають бути перелічені всі ключові реформи, які Україна має зробити, щоб отримати зелене світло на вступ.
Принциповий нюанс: цю Дорожню карту затверджує не лише Єврокомісія, але й держави-члени, які, якщо їм не все одно, мали б сказати своє ключове слово.
Важливо не лише формально виконувати вимоги, а досягати реальних результатів, щоб Україна стала повноправним і надійним членом ЄС. Інакше ми ризикуємо перетворитися на "проблемного підлітка", а не на державу, яка робить вагомий внесок у спільну безпеку та економіку Європи.
Автори:
Михайло Жернаков, виконавчий директор Фундації DEJURE;
Тетяна Шевчук, юристка Центру протидії корупції;
Катерина Шевчук, комунікаційна менеджерка Фундації DEJURE