Публічна реформа

Коли йдеться про європейські реформи, уряд часто часто згадує про економіку, вибори, судову реформу та інші, але не надто багато уваги приділяє реформуванню системи управліня державою.

Між тим, модернізація публічної служби була ключовим елементом реформ в країнах Центральної Європи в часи їх інтеграції до ЄС.

Тож і для України це питання залишається вкрай актуальним.

Схвалені у 1999 році Європейські принципи публічної адміністрації, які мали на меті визначити напрямок адаптації публічної адміністрації для країн-кандидатів на членство в ЄС, виділяють чотири принципи їх роботи: надійність та прогнозованість; відкритість та прозорість; відповідальність; ефективність та результативність.

Не потрібні рейтинги, щоб зрозуміти, що українська публічна служба не відповідає названим принципам.

Але щоби зрозуміти глибину проблеми, експертна оцінка все ж може стати у нагоді.

Естонський Центр Східного Партнерства щорічно складає рейтинг публічних адміністрацій країн СхП. Всього в даному форматі 6 країн, та Білорусь охоплено лише в окремих рейтингах.

Отже, за 2013 рік аналітики відводять Україні останнє(!), п'яте місце серед країн регіону.

Що потрібно зробити, щоб дати поштовх інституційним реформам?

По перше, вкрай важливо визначити загальний напрямок руху системи. Наразі не існує документу, який би це регулював. Мова йде про чітку відповідь на запитання: як Київ реформуватиме публічну службу? З якою метою? Яку політику проводитиме Київ та які органи відповідатимуть за її реалізацію?

По друге, необхідним є внесення суттєвих змін до прийнятого 17 листопада 2011 року закону "Про держслужбу", який має набути чинність 1 січня 2015 року.

Попри низку позитивних моментів, закон не вирішує одну з основних проблем держслужби – відокремлення політичних від адміністративних посад.

Документ запроваджує "політичну" посаду заступника міністра-керівника апарату, який має відповідати за управління цим корпусом чиновників (з суттєвим впливом на кадрову політику включно).

Тобто основний виклик – забезпечення стабільності роботи органів влади шляхом зменшення політичного впливу – залишився фактично поза увагою.

Логічним була б реактивація старої ідеї запровадження інституту держсекретарів, яку в минулому було дискредитовано. Згідно неї корпусом чиновників управляє особа, яку на тривалий термін призначається на конкурсній основі, а політичні зміни не означають кадрових престановок на нижчих чиновницьких рівнях.

По третє, слід заповнити прогалину пов’язану з відсутністю ефективного контролю за діяльністю держорганів.

Йдеться про слабкість контрольно-інспекційних органів: Рахункової палати (РП) та Державної фінансової інспекції (ДФІ). Ключовою проблемою є їхня політична залежність. Голову РП, покликану контролювати виконання бюджету, обирає та звільняю парламент звичайною більшістю голосів. Голова РП добирає собі команду заступників, а також головних контролерів-керівників департаментів. Також вони можуть бути звільнені парламентом.

Всі вони, хоч і є залежними від політичного органу (Ради), входять в склад колегії, яка в системі РП є ключовою для прийняття рішень.

Наприклад, після результатів перевірок, які виявили зловживання, остаточне рішення про передачу справи до ВРУ або правоохоронних органів приймає колегія (причому не прописана чітка процедура передачі – хто, в які терміни і т.д.).

У випадку ДФІ вертикаль і пов’язана з цим залежність помітні ще більше.

Вже сам факт, що ДФІ є органом виконавчої влади, говорить багато про її залежність. Голову інспекції призначає та звільняє президент за поданням прем’єра. Лише за погодженням з міністром та відповідними головами місцевих держадміністрацій голова інспекції призначає та звільняє й голів територіальних органів ДФІ.

Як в такому випадку інспекція може ефективно контролювати використання бюджетих коштів, стежити за дотриманням правил при державних закупівлях чи управлінням державною власністю?

До прикладу, чи буде голова Рівненської ДФІ щиро і сумлінно виявляти зловживання, пов’язані з використанням бюджетних коштів у Рівненської ОДА, якщо його призначили фактично за поданням голови цієї же ОДА?

Де факто це контроль за діями свого керівництва, яке може тебе звільнити в буль який момент...

Іншим недоліком у функціонуванні РП та ДФІ є відсутність дієвих механізмів застосування своїх повноважень з одного боку, та відповідальності за діяльність або бездіяльність - з другого. У випадку РП чіткість процедур закінчується на моменті передачі знайдених зловживань в правоохоронні органи.

У випадку співпраці ДФІ з правоохоронцями – все значно краще. Але й тут відповідальність за бездіяльність фактично не прописана.

Логічним могло б об’єднання РП та ДФІ в один орган та обділення його серйозними повноваженнями.

В першу чергу йдеться про призначення його керівництва конституційною більшістю парламенту на тривалий термін.

Таким чином можна буде мінімізувати фактор політичної залежності структури та збільшити шанси на його системну роботу. Така схема успішно працює, наприклад, в Польщі.

Наведені пропозиції - лише невелика частина того, що можна зробити задля наближення публічної служби до євростандартів. Без них реформи в жодній сфері не дадуть очікуваних результатів. Зараз уряд демонструє зусилля щодо модернізації кількох секторів. Треба це вітати.

Якщо ж публічну службу залишити в теперішньому стані, у довгій переспективі реформи матимуть дуже обмежений ефект.

Це та саме, що старою машиною їхати в далеку дорогу – аварія або несправність рано чи пізно - гарантована.  

Автор: Павло Кост,

Демократичне товариство Схід (Варшава),

член Експертної ради Центру досліджень армії, конверсії та роззброєння в Києві