Наприкінці липня члени комітету Верховної ради з питань європейської інтеграції отримали урядовий законопроект "Про Національну програму імплементації Угоди про асоціацію". Документ ще не зареєстрований в базі ВР і наданий депутатам для ознайомлення.

Законопроект визначає механізм виконання зобов’язань України щодо реалізації Угоди та описує відповідні завдання для органів виконавчої влади.

Автори проекту включили до тексту не лише опис того, що треба буде робити, але і те, в якому стані знаходиться та чи інша галузь, які ризики можуть супроводжувати виконання зобов’язань. Отже, за цим документом можна оцінити обсяг європейських реформ, який очікує на Україну найближчими роками.

Програма може слугувати також інструментом розвіювання кремлівських "страшилок" щодо Угоди про асоціацію.

У жовтні 2013 року я вже надсилав зауваження до попереднього проекту такої програми, розробленого урядом Миколи Азарова.

То був дуже поверхневий і формальний документ, важливий хіба що назвою та самим фактом свого існування.

Він не містив жодної конкретики щодо завдань, які повинна виконати українська влада задля євроінтеграції України. Річ у тім, що текст Угоди про асоціацію включає велику кількість посилань на право ЄС, із яким Україна має узгодити власне законодавство. Тому розробка Програми потребує проведення глибокого аналізу актів законодавства ЄС.

Таку роботу практично неможливо здійснити, не використовуючи напрацювання з підготовки подібних програм в інших країнах, без залучення міжнародної експертизи.

А без планів ресурсних витрат - яких не було в документі уряду Азарова - неможливо оцінити, наскільки реалістичним є виконання зобов’язань.

Хотілося вірити, що новий уряд врахував помилки попереднього. Проте проект від чинного уряду так само не містить ні конкретних кроків, ні опису ресурсів, необхідних для виконання завдань Угоди.

Також відомо, що при підготовці нинішнього проекту Програми не достатньою мірою залучались міжнародні експерти. Хоча саме таке залучення могло б допомогти у деталізації завдань.

Частина програми, в якій міститься опис зобов’язань, розбита на розділи подібно до розділів Угоди про асоціацію. Кожен з них має уніфіковану структуру:

1. опис поточного стану у секторі;
2. опис завдань з імплементації (по суті -  секторальних зобов’язань, взятих на себе урядом при підписанні Угоди);
3. опис очікуваних результатів та можливих ризиків.

Такий формат дійсно є виправданим для Програми імплементації Угоди про асоціацію. Але текст закону України не повинен містити в собі положень, що не несуть юридичного змісту. Наприклад, програма описує, що і коли здійснювалось органами державної влади, що передбачається робити і якими є ризики.

Цю частину недоцільно включати до закону, а натомість необхідно ухвалити через програмний акт Кабінету міністрів України.

В тексті законопроекту треба також визначити механізм оновлення Програми імплементації, аби вона залишалася актуальною і відповідала викликам і через рік, і за кілька років.

Завдання Програми імплементації Угоди повинні явно ув’язуватись з конкретними нормами Угоди про асоціацію. Для цього кожна задача Програми має містити посилання на конкретну норму Угоди. В іншому випадку існує ризик того, що частина завдань Програми не буде спиратись на прямі зобов’язання і фактично призводитиме до нецільового використання коштів.

З огляду на міжнародний досвід, Програма має містити, окрім опису стану секторів та зобов’язань, також і коротко-, середньо- та довготермінові пріоритети і конкретні кроки з їхнього виконання на найближчий рік.

У нашому ж випадку скидається на те, що Уряд вирішив йти шляхом найменшого спротиву – коли текст програми не міститиме розбивки на часові пріоритети, не кажучи вже про прогнози ресурсних потреб.

У розділі про механізм управління виконанням зобов’язань зберігається розпорошення у розподілі обов’язків з європейської інтеграції (між Мін’юстом, Мінекономрозвитку, МЗС). Така система функціонує в Україні вже тривалий час.

Відсутність єдиного координаційного органу – це одна з ключових проблем низької ефективності усього процесу європейської інтеграції.

Адже країни, які ставили за мету тісне зближення з ЄС, засновували інституції, що об’єднували такі функції, як адаптація законодавства, координація міжнародної технічної допомоги, заходи з підготовки кадрів у сфері європейської інтеграції, проведення інформаційно-роз’яснювальних заходів.

Добрим прикладом для України в цьому відношенні може слугувати польський Комітет європейської інтеграції, закон про який було ухвалено ще у серпні 1996 року. Серед повноважень комітету закон визначив:

1. координацію процесів адаптації та інтеграції з ЄС;
2. координацію дій з адаптації у сфері правових інституцій, підготовка висновків про відповідність проектів законодавчих актів праву ЄС;
3. координацію заходів щодо отримання та використання іноземної підтримки;
4. заходи з підготовки персоналу з питань європейської інтеграції.

Поляки використовували централізований підхід до політики європейської інтеграції, тоді як ми прагнемо до збереження існуючої вже багато років системи розподілу повноважень.

Виконання зобов’язань за Угодою про асоціацію вимагає проведення структурних змін в органах влади, їх перебудови для виконання нових функцій. Це диктує необхідність розробки планів інституційної розбудови та включення їх до Програми імплементації.

Тим не менше, в урядовому документі таких планів немає. А без цього Програма позбавлена надзвичайно важливого якісного компонента.

Сьогодні, поки робота над Програмою імплементації Угоди про асоціацію триває, варто максимально скористатись міжнародним досвідом і зробити цей документ таким, що допоможе справжнім європейським реформам.

Автор:
Олег Панькевич, заступник голови комітету Верховної ради з питань європейської інтеграції, заступник голови ВО "Свобода"