Судові реформи: європейський досвід та українські реалії

Справедлива, чесна і незалежна судова влада була однією з перших вимог Євромайдану. Вимога громадськості покращити судову систему і досі дуже актуальна.

Як вплинули драматичні та політичні події останніх дев'яти місяців – вихід Януковича з української політики, крах Партії регіонів та вибори нового президента та парламенту України – на судову владу?

Можливі такі варіанти:

• сумлінна судова реформа, спрямована на "викорінення" зв’язків – паразитичних чи симбіотичних – між судовою елітою та політиками і створення інституційної та кадрової установи судової влади, яка буде політично незалежною і чесною;
• заміна еліти судової системи, яка працювала за часів Януковича, на суддів, що співпрацюватимуть з Порошенком, і продовження симбіотичних/паразитичних відносин між двома гілками влади;
• "перевтілення" суддів ери Януковича на прибічників Порошенка і продовження близьких стосунків між двома гілками влади. Цей варіант передбачає, що стара еліта судової влади складе присягу на вірність новим посадовцям;
• зміцнення позицій суддів, обраних за часів Януковича, які мають на меті трансформувати судову владу в політично незалежну, але все ж таки корумповану інституцію. Потім вони зможуть пожинати плоди корупції, не прислуговуючи політичному осередку.

В цілому основні події у сфері дії судової влади з лютого 2014 року вказують на останній сценарій.

Судова еліта часів правління Януковича дуже активно протистояла спробам "чистки" і не захотіла "схилитися" перед новою владою.

Тільки 2% суддів (167 осіб) добровільно пішли з посади на пенсію. На найнижчому рівні судової ієрархії голови місцевих судів ефективно оминули хвилю, яку підняв квітневий Закон "Про відновлення довіри до судової системи" (про люстрацію суддів). Згідно з цим законом усіх голів судів та їхніх заступників звільнили у спрощеному порядку, а натомість судді в усіх інстанціях мали обрати нових голів.

Хоча після того, як переважна більшість (98%) судів провела вибори голів, ЗМІ повідомили, що у більш ніж 80% випадків переобраним головою суду стали "обранці" часів правління Януковича.

Завдяки декільком українським науковим співробітникам ми знайшли повну інформацію про проведення виборів голів судів, які відбувалися з квітня.

Результати підтвердили парадоксальні факти – більше 80% "обранців" Януковича були переобрані на новий термін; більше половини з них без особливого спротиву знову опинились на цій посаді.

Досить цікаво, що частка переобраних суддів суттєво не відрізняється залежно від регіону – чи то у Львові, чи то на підконтрольному Донбасі. Ми не спостерігаємо непримиренність еліти Донбасу чи решти південно-східної частини України, ми спостерігаємо єдину сильну судову еліту, яка може вдало витримати політичний тиск. Помітно, що існує різниця щодо частки переобраних суддів між різними судовими ієрархіями та рівнями. В судах загальної юрисдикції спостерігається вищий відсоток переобраних голів, ніж, скажімо, в адміністративних та господарських судах.

Відсоток переобраних голів у судах нижчої інстанції загалом вищий, ніж в апеляційних судах та судах вищої інстанції. Хоча ці відмінності не є статистично важливими.

Наступність також переважає над зміною в інституціях судового управління. Незважаючи на те, що закон про люстрацію судової влади передбачив негайний розпуск Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) і заборонив переобирати будь-кого, хто раніше входив до її складу, вона продовжувала місяцями працювати в тому складі, який був за часів правління Януковича. Деякі судові суперечки призводили до кадрових змін, але повного дотримання закону про люстрацію ще не досягнуто і до сьогодні. Як бачимо, ВККС продовжує функціонувати командою часів Януковича.

Більше того, ВККС, схоже, не збирається "здобувати прихильність" нових політичних посадовців. Вона почала отримувати звернення від Тимчасової спеціальної комісії (створеної відповідно до закону про люстрацію з метою виявити суддів, які під час Євромайдану порушували права громадян, проте наразі не надто суворої до них) щодо застосування дисциплінарних заходів. До сьогодні було покарано трьох суддів з відстороненням від посади на два місяці. Інший орган судової влади, Вища рада юстиції (ВРЮ), став справжнім полем битви за вплив між судової елітою часів Януковича та потенційними претендентами на посади.

Обговорення судової і загальної люстрації в Україні рясніє порівняннями з країнами Центральної Європи та їхнім люстраційним досвідом початку 1990-х. Хоча ці порівняння можуть ввести в оману, тому що і мета, і методи люстраційної політики Центральної Європи були іншими.

Люстраційна політика східноєвропейських країн була більше спрямована на виявлення правди, аніж на покарання окремих людей.

Вони в першу чергу керувалися нормативними справами, вважаючи, що побудова демократичного режиму, який твердо спирається на права участі та змагальності, є неможливою без якнайповнішого викриття порушень прав громадян, скоєних представниками старого режиму.

Мета викорінення корумпованої системи попереднього режиму, яка видається домінуючою в українському контексті, була майже відсутня в обговореннях люстрації у Центральній Європі.

У свою чергу європейська політика люстрації була спрямована на викриття секретних інформаторів поліції серед державних службовців та кандидатів на виборну посаду. Проведення люстрації судової влади не ставилось на меті. Якщо представники судової влади і зазнавали впливу люстраційної політики, то лише внаслідок викриття дуже широкої мережі інформаторів.

Грузія, а також корумповані та конкурентні демократичні країни Балканського регіону, є кращим прикладом для порівняння.

У Грузії та Сербії після падіння режимів Шеварднадзе і Мілошевича метою люстрації було знищення системи попереднього режиму. В обох країнах судова влада цілеспрямовано та примусово стала об’єктом реформування.

Нова влада запровадила процес переатестації суддів, що призвело до значної заміни кадрів на суддівських посадах. Хоча наслідки такого реформування значно відрізняються, припускається, що Україна стоїть на роздоріжжі.

У Грузії Саакашвілі досягнув певного успіху у підтримці початкової судової реформи і заміні більшості колишніх суддів. Ця країна спромоглася значно скоротити прояви корупції в судовій владі як частини загального тренду контролю корупції. Наприклад, згідно з даними проекту "Правосуддя у світі" (World Justice Project), Грузія є лідером посткомуністичного світу у боротьбі з корупцією.

Хоча здається, що судова влада Грузії все ж таки залишається політично залежною від посадовців – судові переслідування представників опозиції, які багато хто вважає політично вмотивованими, відбувалися як за часів Саакашвілі, так і продовжуються при правлінні Іванішвілі.

У Сербії демократична опозиція режиму Слободана Мілошевича спробувала очистити судову владу, але відразу ж зазнала поразки, тому що судова влада активно та ефективно протидіяла цій спробі.

Судді саботували кожен крок процесу реформ.

Врешті-решт, владна коаліція розвалилася, і багато звільнених суддів були поновлені на посадах після оскарження своїх звільнень у суді. За деякий час судова влада Сербії здобула політичну незалежність від посадових осіб. Проте судова корупція і досі залишається істотною проблемою в Сербії.

Згідно з даними проекту "Правосуддя у світі", 60% суддів і посадовців Сербії є корумпованими. Зростаюча незалежність судової влади від політичних осіб та інтенсивної судово-виконавчої конфронтації (у поєднанні зі стійким рівнем судової корупції та критично низьким рівнем народної легітимності) також характеризують судово-виконавчі відносини в інших демократичних країнах Балтики – Македонії, Хорватії, Болгарії та Румунії. Здається, що такий шлях розвитку є поширенішим серед нових демократій, аніж досвід Грузії.

Досвід європейських країн показує можливі шляхи для України. На жаль, ідеального серед них немає.  

З одного боку, завзяте "виживання" судової еліти часів Януковича передбачає появу незалежної від політичних осіб судової влади. З іншого боку, збереження скомпрометованої судової еліти не віщує нічого доброго для народної легітимності судової влади України.

Також малоймовірно, що ширші рамки незалежності судової влади призведуть до успішної боротьби з корупцією.

Найімовірніше, обмеження судової еліти мурами фортеці інституційної незалежності збереже нинішній рівень корупції. В будь-якому випадку, ще зарано робити висновки, чи вдасться представникам судової еліти часів Януковича утримати свої позиції і захопити судову владу. Також цілком імовірно, що нова парламентська більшість зможе успішно викоренити стару судову владу.

Зрозуміло одне: Україна перебуває на переламному етапі розвитку верховенства права у судовій системі.

Автор:

Марія Попова, професор McGill University (Монреаль, Канада)

 Опубліковано з дозволу VoxUkraine