Враховуючи сучасний стан міжнародних відносин, інтереси національної безпеки для України відіграють чи не найважливішу роль. Йдеться не лише про контрзаходи у відповідь на дії агресора, але про захист тих галузей національної економіки, які постраждали внаслідок кризи, анексії Криму та війни на сході України.

Тому якщо поставити на шальки терезів інтереси національної безпеки України та її зобов’язання в рамках СОТ, то інтереси безпеки матимуть більшу вагу.

Так, в різний час з міркувань безпеки державами застосовувалися повні чи часткові обмеження експорту або імпорту, обмеження свободи транзиту, заборони на здійснення фінансових транзакцій або заморожування активів певної країни.

Найяскравішим прикладом є запровадження ЄС, США та іншими країнами економічних санкцій проти Росії. Такі заходи, що обмежують торгівлю, де-факто запроваджені з міркувань безпеки, хоча й без посилання на відповідні положення угод СОТ. 

Усвідомлено чи ні, але Україна поступово створює правову базу для застосування заходів в інтересах національної безпеки. Згадати хоча б закон України "Про санкції" чи пропоновані зміни до Митного кодексу України щодо забезпечення застосування санкцій до держави-агресора (законопроект №2129 від 13 лютого 2015 року).

Зовсім нещодавно президент України своїм указом затвердив рішення РНБО "Про стратегію національної безпеки України", відповідно до якого економічна безпека має забезпечуватись, зокрема, завдяки ефективному застосуванню механізму спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

Тому для подальшого руху в цьому напрямку Україні необхідно визначитись із пріоритетами (наприклад, визначити галузі промисловості, що постраждали через війну), обрати інструментарій для ефективного захисту та обґрунтувати обрані заходи, не боячись відкрити "скриньку Пандори". 

Винятки з міркувань безпеки в  Угодах СОТ

Як відомо, винятки не заперечують існування правила, а лише підтверджують його функціональність. Саме тому у праві СОТ існує ряд винятків, які надають державі певну маневреність у реалізації її регуляторних функцій.

Отже, можливість застосування державами заходів, які обмежують міжнародну торгівлю, проте запроваджуються для захисту інтересів національної безпеки, передбачена статтею XXI ГАТТ, а також статтею XIVbis Генеральної угоди про торгівлю послугами ("ГАТС") та статтею 73 Угоди про торговельні аспекти прав інтелектуальної власності ("ТРІПС").

Відповідно до вказаних Угод, зобов’язання держав, що взяті в рамках СОТ, не можуть бути перешкодою у здійсненні будь-яких дій, які держава вважає необхідними для захисту суттєвих інтересів своєї безпеки, що вживаються під час війни чи інших надзвичайних ситуацій у міжнародних відносинах.

Проте у разі запровадження обмежувальних заходів з міркувань національної безпеки повинні бути враховані певні особливості.

По-перше, держава самостійно визначає, які суттєві інтереси її безпеки потребують захисту.

Як зазначає П'єтро Поретті, експерт ITFC та колишній юрисконсульт Секретаріату Європейської асоціації вільної торгівлі (EFTA), історія погодження тексту статті ХХІ ГАТТ свідчить про те, що першочергово її застосування планувалось звузити лише до виключних випадків - війни або інших надзвичайних ситуацій у міжнародних відносинах, тому застосування цієї статті було повністю віднесено на розсуд держав.

В результаті лише держава є єдиним суддею у визначенні тих інтересів національної безпеки, які вона прагне захищати.

Такий підхід обумовлений тим, що

забезпечення лібералізації торгівлі не може переважати над легітимним правом держави на захист свого суверенітету та національної безпеки.

При цьому варто наголосити, що поняття "безпеки" в цьому сенсі ширше за військову безпеку.

По-друге, у разі застосування винятків з міркувань національної безпеки повинен бути збережений баланс між правом держави на захист своєї безпеки та правами інших держав, які передбачені угодами СОТ.

Метою дотримання балансу є недопущення зловживання правами, оскільки навіть війна не є виправданням відвертому протекціонізму. Обмежувальні заходи, що завуальовані як винятки з міркувань безпеки, насправді можуть бути введені для послаблення міжнародної конкуренції.

Так, у 1975 році Швеція на основі вищезазначеної статті XXI ГАТТ повністю заборонила ввезення деяких виробів із текстилю на тій підставі, що національне виробництво істотно скоротилося, і у зв'язку з цим існувала загроза оборонним ресурсам Швеції як частини її національної безпеки. Багато країн поставили під питання обґрунтованість застосування статті XXI ГАТТ. Тому вже у 1977 році Швеція такі заходи скасувала.

Що ж до обов’язку нотифікації, то серед трьох угод (ГАТТ, ГАТС, ТРІПС) лише ГАТС встановлює прямий обов’язок держави інформувати Раду з торгівлі послугами СОТ про запровадження відповідного заходу.

Проте прийняте у 1982 році міністерське рішення "Про статтю XXI ГАТТ" містить рекомендацію, що "держави-члени повинні бути належним чином і повною мірою поінформовані про торгові заходи, вжиті відповідно до статті XXI ГАТТ".

А чи не страшна Пандора?

Варто наголосити, що держави-члени СОТ надзвичайно обережно ставляться до статті ХХІ ГАТТ (і відповідних положень ГАТС і ТРІПС). Саме тому винятки з міркувань безпеки часто іменують "скринькою Пандори".

Основна причина полягає в тому, що за часи існування ГАТТ і СОТ ані група експертів, ані Апеляційний орган СОТ жодного разу не надавали оцінку правомірності тих чи інших заходів, запроваджених в інтересах національної безпеки.

Навіть коли запровадження обмежувального заходу з міркувань безпеки ставало предметом суперечки в рамках СОТ, жодного рішення у справі не було винесено.

Так, 1985 року США ввели ембарго щодо Нікарагуа (де при владі були комуністи-сандіністи) на основі статті XXI:b(ііі) ГАТТ.

Суперечка дійшла до стадії розгляду групою експертів, але спір не був розглянутий і рішення не було прийняте, оскільки група експертів фактично відмовилась розглядати питання правомірності застосування США статті XXI ГАТТ.

У 1996 році президент США Білл Клінтон підписав Helms Burton Acts, який санкціонував торгове ембарго щодо Куби (список заходів був дуже широким). ЄС, Мексика і Канада виступили проти такого рішення, але тільки ЄС передав спір до СОТ. Тоді стало відомо, що США мають наміри застосувати статтю XXI ГАТТ. Після цього на прохання ЄС розгляд справи призупинили на 12 місяців, і сторони нібито врегулювали суперечку шляхом переговорів, але насправді Helms Burton Acts змінений не був.

Причиною того, що члени СОТ "побоюються" винесення рішень щодо винятків з міркувань безпеки, є те, що надання правової оцінки з боку СОТ щодо таких дій держав могло би стати небезпечним прецедентом.

Прецедентом, який може "підірвати" механізм торговельних відносин в рамках СОТ.

Тому можна констатувати наявність "мовчазної згоди" щодо недоторканності права держави застосовувати заходи, які хоча й обмежують торгівлю, проте є необхідними для інтересів її національної безпеки.

Висновки для України

Отже, для того щоб безпечно відкрити "скриньку Пандори", дії України мають бути послідовними, логічними та обґрунтованими.

Для цього необхідно дотримуватись доволі простого алгоритму: визначити коло суттєвих інтересів (товари чи послуги, галузі промисловості тощо), що потребують захисту, визначити заходи, запровадження яких є необхідним у короткостроковій перспективі, та надати чітку аргументацію та обґрунтування. Також треба не забути донести свою позицію до СОТ.

В разі правильного формування позиції держави у торговельних партнерів України не виникатиме питань щодо зловживань з її боку. А у випадку виникнення суперечки та перенесення її у площину СОТ стаття ХХІ ГАТТ слугуватиме надійним щитом для захисту. 

Автори: 

Тетяна Сліпачук, голова правління ГО "Український центр сприяння інвестиціям і торгівлі" (ITFC)

Олександра Бровко, координатор освітніх проектів ITFC