Ідеї з Ради. Підтримка кінематографа, незаконне проникнення та екологія
"Європейська правда" разом із Парламентською експертною групою з питань євроінтеграції (ПЕГ) запускає новий проект.
Напередодні кожного пленарного тижня експерти ПЕГ аналізуватимуть, чи відповідають законопроекти, що їх планується внести на розгляд "під купол", Угоді про асоціацію. Адже ми всі добре розуміємо, що не можна інтегруватися в європейський простір та виконати Угоду, нехтуючи нормами європейського законодавства та нашими зобов’язаннями перед партнерами.
Плани парламентаріїв на поточний тиждень – в колонці першого заступника глави комітету ВР з питань євроінтеграції Остапа Семерака.
* * * * *
У першому читанні розглядатиметься проекту закону
№3081 "Про систему державної підтримки кінематографії".
Пропонується пряма державна підтримка кіновиробника за рахунок коштів операторів лотерей, які мають частину своїх доходів спрямовувати на соціальні цілі, а також на створення нової структури – Українського інституту кіномистецтва.
Відповідно до ст. 437 Угоди про асоціацію, сторони "зобов’язуються сприяти співробітництву в галузі культури з метою покращення взаєморозуміння та розширення культурних обмінів, а також мобільності об’єктів мистецтва та митців України та ЄС". А стаття 396 Угоди передбачає співробітництво та заохочення спільного виробництва у галузі кінематографії та телебачення. Якщо спростити юридичні терміни, то випливає, що Україна взяла на себе зобов’язання наближення до права та нормативно-правової бази ЄС, а також міжнародних правових документів у сфері політики з питань аудіовізуальної галузі. Фактично йдеться про виконання кількох Директив ЄС, а саме № 2007/65/ЄС від 11.12.2007 та Директиви Ради № 89/552/ЄЕС.
Проте жодним із цих актів не встановлено вимог щодо механізму фінансування кіноіндустрії на національному рівні, вимог щодо створення інституції, яка опікуватиметься питаннями фінансування виробництва фільмів та контролем за цим процесом. Більш того, інші акти ЄС також не містять якихось певних вимог.
В ЄС існує кілька моделей підтримки кіноіндустрії: через структурні підрозділи міністерств культури (Швейцарія, Кіпр, Хорватія, Італія, Литва, Македонія, Словаччина); через державні органи, що користуються адміністративною та фінансовою незалежністю (Австрія, Французька спільнота Бельгії, Чехія, Німеччина, Данія, Іспанія, Франція, Ірландія, Ісландія, Норвегія, Польща, Португалія, Румунія); приватні, неурядові фонди (Фінляндія, Естонія, Угорщина, Нідерланди, Швеція); неприбуткові асоціації (Фламандська спільнота Бельгії); приватні компанії (Велика Британія, Греція, Німеччина).
Однією з передових країн ЄС у сфері кіноіндустрії виступає Франція. Підтримка кінематографії у Франції здійснюється через Національний центр кіно та анімації, який є державним органом, підпорядкованим Міністерству культури, але користується широкою юридичною та фінансовою автономією. Кошти для фінансової підтримки кінематографії акумулюються у Фонді підтримки, відрахування до якого здійснюється через Національний центр кіно та анімації.
Основними джерелами поповнення Фонду є спеціальний додатковий податок на вартість кожного проданого в кінотеатрах квитка, який складає 20% бюджету Фонду; податок на телевізійні служби, інтернет-провайдерів, який складає 75% бюджету; податок на відеопродукцію, який складає 4% бюджету. Телевізійні канали також зобов’язані брати участь у виробництві кінофільмів, витрачаючи на це певний відсоток свого бюджету.
В Німеччині підтримка кінематографії має менш централізований характер і значною мірою прикріплений до адміністративних земель. Водночас у Німеччині існують дванадцять регіональних фондів підтримки кіно, які планують свою діяльність автономно, виходячи з економічних інтересів відповідних регіонів. Однією з базових умов надання фінансової підтримки є те, що не менше 20-25% коштів з бюджету кінопроекту мають бути витрачені на території Німеччини.
У Польщі державна підтримка кінематографії здійснюється через Польський інститут кіномистецтва, бюджет якого утворюється з державних субсидій, доходів від показу фільмів, авторськими правами на які володіє Інститут та благодійних внесків. Цікаво, що фінансування Польського інституту кіномистецтва відбувається також шляхом відрахувань, що роблять: оператори кінотеатрів, дистриб’ютори кінопродукції та власники телеканалів.
Виробництво художніх фільмів фінансується Інститутом у межах 50% бюджету. Виняток складають історичні фільми, які можуть бути профінансовані повністю, оскільки вони відповідають державній політиці збереження національної ідентичності та культурної спадщини.
Отже, повертаючись до проекту закону №3081, він не суперечать взятим Україною зобов’язанням в рамках підписаної Угоди про асоціацію та актам ЄС. Проте під час розгляду зазначеного проекту закону необхідно врахувати державну політику в цій сфері, більш точно іі сформулювати.
Окремо варто звернути увагу на законопроект
"Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо гармонізації законодавства у сфері запобігання та протидії дискримінації із правом Європейського Союзу)" №3501.
Ухвалення цього закону забезпечить реалізацію завдань другого етапу виконання Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України. Проектом закону пропонується доповнити закон України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" новими визначеннями, а саме:
множинна дискримінація, віктимізація, дискримінація за асоціацією, розумне пристосування, визначення чіткого переліку обставин, за яких встановлення певних обмежень або надання привілеїв у разі їх обґрунтованості не може вважатися дискримінацією.
Також пропонується існуючу кримінальну відповідальність за дискримінацію замінити адміністративною. А уповноважений Верховної ради України з прав людини отримає додаткові зобов’язання щодо запобігання та протидії дискримінації.
Згідно з підрозділом "Антидискримінація та гендерна рівність" Додатку XL Угоди Україна повинна впровадити, зокрема, три основоположні Директиви в цій сфері, а саме: Директиви № 2000/43/ЄС про реалізацію принципу рівного ставлення незалежно від расового чи етнічного походження;Директиви № 2000/78/ЄС, що встановлює загальну систему рівного ставлення у сфері зайнятості та професійної діяльності та Директиви № 2006/54/ЄС про реалізацію принципів рівних можливостей та рівного ставлення до чоловіків та жінок у питаннях працевлаштування.
Є досить цікаві особливості імплементації зазначених норм у державах ЄС. Перед країнами поставало питання, чи можливо включати до національного законодавства ознаки, які не входять до зазначеного переліку дискримінації? Більшість країн все ж таки ввели до свого законодавства усі ознаки, передбачені цими Директивами.
Проте знайшлися такі країни, які не обмежились цим переліком та розширили його під час імплементації Директив. Наприклад, у Словенії заборонена дискримінація за ознакою рівня освіти та фінансового становища, у Португалії – на підставі генетичного спадкових ознак та сімейного становища. В Польщі та Нідерландах заборонена дискримінація працюючих за сумісництвом. Значна частина Держав-членів ЄС залишила перелік антидискримінаційних підстав відкритим, доповнивши своє законодавство пунктом "та в інших випадках". До таких країн належать Угорщина, Латвія, Польща, Фінляндія.
В жодній із держав-членів ЄС справи відносно дискримінації не вирішуються виключно судами. Досудові процедури створені як альтернатива судовим. Серед інституцій, що проводять досудові процедури – інспекції, омбудсмени, спеціальні установи з прав людини. Так, на Кіпрі омбудсмен видає рекомендації, обов’язкові до виконання та має право накладати санкції.
Що стосується кримінальної відповідальності, то кримінальні закони країн ЄС в частині відповідальності за дискримінацію характеризуються неоднозначно.
В деяких країнах відсутні прямі кримінально-правові заборони дискримінації (Німеччина, Швейцарія, Норвегія), в інших, навпаки, у кримінальному законодавстві детально описується можливість прояву дискримінації (Болгарія, Франція). Кримінальний кодекс Франції передбачає норми щодо дискримінації у розділі "Посягання на гідність людини".
Кримінальне законодавство Польщі не передбачає заборони дискримінації за соціально-демографічними ознаками, проте в той самий час Кримінальний кодекс регламентує відповідальність осіб, які обмежують людину в його правах у зв’язку з його приналежністю до віросповідання.
В законодавстві країн ЄС передбачений такий інструмент, як боротьба із завуальованою дискримінацією. Так, на національному рівні регулюються питання захисту працівників від звільнення або інших дій, у разі звернення останніх зі скаргою про порушення принципу рівного ставлення, направленого проти роботодавця.
Розуміючи, наскільки складною є тема дискримінації навіть у країнах ЄС, Україна б зробили добрий поступ у цій сфері у разі ухвалення №3501, бо документ не створює жодних колізій з нормами права ЄС та положеннями Угоди про асоціацію.
Неприйнятним з точки зору європейської практики є проект закону
№1385 "Про внесення змін до Кримінального кодексу України щодо посилення захисту прав на нерухоме майно".
Документ передбачає посилення відповідальності за випадки незаконного проникнення до законного володіння особи. Стаття 162 містить принципову новелу, що полягає в істотному розширенні поняття "незаконного проникнення".
Зокрема, як таке проникнення, окрім "огляду, обшуку… та виселення", пропонується розглядати також "інші незаконні дії, які порушують недоторканість володіння особи чи обмежують її можливості використовувати таке володіння". Випадок "інших незаконних дій" не має ані критеріїв, ані іншого тлумачення. Подібні випадки пропонується залишати на розсуд органів слідства.
Це очевидно не узгоджується з принципом визначеності норм матеріального кримінального права та, як наслідок, тяжітиме до порушення вимог статей 6 ("Право на справедливий суд") та 7 ("Жодного покарання без закону") Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод.
Можна передбачати, що у разі прийняття подібного закону відповідальність нестимуть, наприклад, журналісти, котрі фотографують будинки через паркани чи за допомогою зйомки з безпілотника.
Експертний висновок на предмет відповідності праву ЄС законопроекту
№2772 "Про внесення змін до закону України "Про питну воду та питне водопостачання",
навпаки, цілком позитивні. Документ пропонує надання повноважень органам місцевого самоврядування щодо розроблення та затвердження місцевих правил приймання стічних вод, а також надання повноважень центральному органу виконавчої влади, який опікується проблемами ЖКГ затверджувати правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення та порядок визначення розміру плати, яка справляється за понаднормативні скиди промислових та інших стічних вод до систем централізованого водовідведення.
На рівні законодавства ЄС діє Директива Ради 91/271/ЄЕС від 25 травня 1991 року про очищення міських стічних вод. Проект закону №2772 не суперечить праву Європейського Союзу.
Принагідно слід зазначити, що відповідно до статті 363 Угоди про асоціацію та Додатку ХХХ до неї, Україна має імплементувати Директиву Ради 91/271/ЄЕС. Відповідальними є Мінрегіон, Мінприроди, Держсанепідемслужба, Держводагенство, ДСНС, Мін’юст та місцеві державні адміністрації. Поки що законодавчих дій щодо імплементації не зроблено.
Інший "екологічний" законопроект
№2950 "Про внесення змін до закону України "Про відходи" (щодо поводження з небезпечними відходами)"
з боку експертів ПЕГ має певні зауваження. Відповідно до тексту документа, визначаються вимоги до суб’єктів господарської діяльності, у власності або у користуванні яких є об'єкти поводження з небезпечними відходами. Пропонується також доповнити закон новою статтею ст. 421 "Штрафні санкції, що застосовуються до суб’єктів господарювання за правопорушення у сфері поводження з небезпечними відходами", розширивши таким чином перелік відповідних санкцій.
Важливо, що тема довкілля належить до пріоритетних сфер, в яких здійснюється адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу.
В Європейському Союзі правовідносини, які є предметом регулювання проекту Закону, регулюються Директивою 2008/98/ЄС. Угода про асоціацію передбачає зобов’язання України щодо імплементації цієї Директиви протягом 5 років з дати набрання чинності Угоди.
Законопроектом №2950 пропонується внести до законодавство України окремі зміни, які в цілому не суперечать Директиві.
Водночас законопроектом пропонується розподілити усі небезпечні відходи на чотири класи за ступенем їх шкідливого впливу на довкілля та на життя і здоров’я людини.
Такий поділ викликає сумнів, оскільки Директивою встановлюється, що класифікація відходів як небезпечних має базуватися, між іншим, на законодавстві Співтовариства про хімічні речовини.
Поводження з небезпечними відходами мають регулюватись з огляду на жорсткі специфікації з метою запобігання або обмеження, наскільки це можливо, потенційного негативного впливу на довкілля та здоров’я людини у зв’язку з неналежним поводженням з ними. Більше того, визначається необхідність встановити систему, за якою відходи та небезпечні відходи були б класифіковані у відповідності з переліком видів відходів, встановлених Рішенням Комісії 2000/532/ЄС.
Також у проекті закону не відображено заборону змішування небезпечних відходів (ст. 18 Директиви 2008/98/ЄС) та вимоги щодо маркування небезпечних відходів (ст. 19 Директиви 2008/98/ЄС). Не відображені в проекті закону і положення щодо простежуваності всього циклу утворення та поводження з небезпечними відходами та інші важливі вимоги.
До того ж, у Пояснювальній записці до законопроекту дається посилання на Директиву Ради 91/689/ЄЕС від 12 грудня 1991 року про небезпечні відходи, яка враховувалась авторами при підготовці законопроекту. Однак зазначена Директива втратила чинність та була відмінена вищезазначеною Директивою 2008/98/ЄС.
Автор: Остап Семерак,
перший заступник голови комітету Верховної ради з питань європейської інтеграції
Текст підготовлений за участі експерта Парламентської експертної групи Ольги Рябухи
Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають виключно точку зору автора