Український парламент є вкрай неефективним, якщо йдеться про євроінтеграційні закони - розгляд більшості з них постійно переноситься.

Натомість ініціативи, які суперечать Угоді про асоціацію, подекуди легко проходять повз усі перипетії і стають законами, тими самими скандальними законами, що потім доводиться скасовувати.

Справа навіть не у лобізмі чи нестачі голосів. Недосконалим є сам механізм розгляду поданих до ВР законопроектів.

Цього тижня Рада має всі шанси змінити ситуацію, втім, деякі пропоновані новації до регламенту є аж надто радикальними.

Три комітети на кожен законопроект

Автори законопроекту №4696 дали йому досить довгу назву, чим одразу обґрунтували важливість: "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо реалізації окремих положень пунктів 3, 4, 5, 8, 11, а також пункту 10 Рекомендацій Місії Європейського Парламенту з оцінки потреб, що розроблені з метою підвищення якості українського парламентаризму та викладені у "Доповіді та Дорожній карті щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України".

Якщо коротко, то йдеться про зміни до регламенту роботи ВР, більшість з яких назріла ще півтора роки тому.

Тоді про ризики постійно попереджали представники комітету ВР з питань європейської інтеграції – має бути обов’язкова експертиза поданих до парламенту ініціатив на предмет їх відповідності Угоді про асоціацію та європейському праву. Інакше важливі для подальшої євроінтеграції закони можуть зависнути в Раді, тоді як сумнівні ініціативи мають всі шанси "прослизнути" повз Раду.

Потрібен ефективний механізм розгляду з урахуванням пріоритетів та зобов’язань України як держави. На жаль, попередня спроба удосконалити існуючий механізм і внести відповідні зміни до регламенту навіть до сесійної зали не дійшла.

Законопроект №4696 – це вже друга спроба, але вона дещо відрізняється від попередньої законодавчої ініціативи.

Що цікаво, автори нового законопроекту пропонують здійснювати попередню експертизу законопроектів ще до їх реєстрації у ВР.

Свої висновки мали би обов’язково надавати три парламентських комітети: бюджетний (про вплив на показники бюджету, а також розрахунок фінансових потреб, необхідних для його реалізації); комітет з протидії корупції (на відповідність антикорупційному законодавству) та комітет з питань євроінтеграції (щодо відповідності міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та праву ЄС).

Ініціатива слушна з одним уточненням: варто передбачити спочатку висновок профільного парламентського комітету з приводу новацій, викладених у документі. Інакше три вищеназваних комітети будуть завалені такою кількістю законопроектів, яку вони не здатні обробити. Або ж доведеться при кожному з цих комітетів утримувати величезний штат експертів.

Тобто

парламент повинен віднайти баланс між безконтрольним прийняттям суперечливих документів та створенням вузьких місць на етапі їх подання на розгляд.

Як відомо, рік тому комітет з питань європейської інтеграції виступав з ініціативою удосконалити механізм перевірки законопроектів на відповідність міжнародним зобов’язанням у сфері європейської інтеграції: у червні 2015 року був зареєстрований законопроект "Про внесення змін до Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" щодо удосконалення механізму наближення законодавства України до права ЄС".

Основною новацією тоді була вимога до всіх суб’єктів законодавчої ініціативи подавати разом із законопроектом висновок щодо його відповідності зобов’язанням у сфері європейської інтеграції та праву ЄС. Зрештою, такі обов’язки на авторів покладає і право ЄС – відповідна вимога діє, наприклад, у Сеймі Польщі.

На жаль, законопроект №4696 не передбачає такої відповідальності авторів документів, хоча саме цей "фільтр" мав бути найпершим у новому механізмі підготовки та розгляду їх у сесійній залі.

Тобто у запропонованих рік тому змінах до Регламенту пропонувалося, щоб попередню експертизу проводив насамперед розробник. Це також позитивно позначилось би на якості законопроектів, оскільки розробники більш глибоко вивчали б норми міжнародних угод, Угоди про асоціацію та європейського права.

Не виключено, що такий ефект і знизив би абсолютну кількість законопроектів, яку політики та експерти періодично критикують. Адже у випадку очевидної невідповідності автор законопроекту міг би утриматися від його внесення і зосередитись на удосконаленні законодавчої ініціативи.

Резюмуючи, зміни до Регламенту ВР, запропоновані законопроектом № 4696 передбачають механізм перевірки.

Втім, видається доцільним додати і вимогу до розробників подавати інформацію/експертний висновок щодо відповідності Угоді про асоціацію та праву ЄС. Це дозволить чітко зафіксувати позицію автора законопроекту під час розгляду в комітеті.

Який механізм діє в парламентах країн ЄС?

Для удосконалення процесу законотворчої діяльності варто було би скористатися європейською практикою, згідно з якою законопроект мав би до розгляду отримати мінімальну підтримку певної кількості депутатів або парламентського комітету.

Наприклад, стаття 76 регламенту Бундестагу ФРН передбачає, що для внесення законопроекту необхідна підтримка 5% членів Бундестагу (32 особи), або однієї депутатської групи (фракції), члени якої також мають складати мінімум 5% від складу Бундестагу. А стаття 32 регламенту Сейму Республіки Польща вказує, що законопроект має бути підписаний принаймні 15 депутатами, або мати підтримку комісії Сейму.

Є й інші механізми. Зокрема, регламент парламенту Македонії передбачає, що спікер може зняти законопроект з розгляду через невідповідність праву ЄС.

На основі цього досвіду був розроблений законопроект №2046а "Про внесення змін до Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" щодо удосконалення механізму наближення законодавства України до права ЄС", ініційований членами комітету Верховної ради з питань європейської інтеграції.

Він передбачає, що

суб’єкти права законодавчої ініціативи готуватимуть власний висновок щодо відповідності розробленого ними проекту акта міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та праву ЄС.

В свою чергу комітет з питань європейської інтеграції надаватиме свій висновок на усіх етапах розгляду законопроекту.

Тож варто було би взяти з обох законопроектів – і №4696 і №2046а – найбільш слушні та ефективні положення, щоб прискорити темпи ухвалення важливих ініціатив і не гаяти час на пусті чи суперечливі законопроекти. 

Нові транспортні законопроекти та право ЄС

Цього тижня парламент мав би також розглянути кілька законопроектів у сфері транспорту. Законопроект № 4660 "Про внесення змін до Закону України "Про автомобільний транспорт" (щодо дотримання вагових або габаритних норм та/або умов, визначених у дозволі на участь у дорожньому русі).

Він передбачає

солідарну відповідальність всіх зацікавлених сторін у перевезенні поднормових вантажів, які псують дорожнє полотно – перевізника, водія, відправника та власника вантажу за порушення вагових та габаритних норм.

У цьому зв’язку хотіли би нагадати про необхідність імплементації Директиви 99/62/ЕС від 17 червня 1999 року "Про стягнення плати з вантажних транспортних засобів за використання певних інфраструктур", яка передбачає оплату за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні.

Згідно з урядовим планом імплементації цієї директиви, у четвертому кварталі 2017 року вже має бути прийнятий відповідний закон. Тож Міністерству інфраструктури саме час ініціювати його, тим більше, що певні напрацювання існують.

Це також важливо для створення в майбутньому Державного дорожнього фонду, оскільки така плата буде одним із джерел надходжень цього фонду.

До законопроекту №2475а "Про внутрішній водний транспорт" вже висловлювалася експертна рекомендація врахувати при його подальшому опрацюванні  норми щодо ротаційного фрахтування, які передбачені Директивою Ради 96/75/ЄС від 19 листопада 1996 року про системи фрахтування та ціноутворення на національному та міжнародному внутрішньому водному транспорті.

Тим більше, що імплементація цієї директиви також передбачена Угодою про асоціацію та відповідними урядовими планами заходів.

* * * * *

На розгляд ВР знову винесена значна кількість законопроектів, які торкаються міжнародних зобов’язань України, згідно з Угодою про асоціацію, щодо яких Парламентська експертна група з євроінтеграції вже надавала свої висновки.

Зокрема, ПЕГ вже надавала коментарі щодо законопроектів № 3251 "Про внесення змін до підрозділу 5 розділу ХХ "Перехідні положення" Податкового кодексу України щодо стимулювання розвитку ринку вживаних транспортних засобів" та № 2763 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо скасування обов'язковості державної реєстрації іноземних інвестицій", які планується розглянути в другому читанні.

Законопроект №2820 "Закону про внесення змін до деяких законів України щодо охорони здоров'я населення від шкідливого впливу тютюну"  повинен відповідати насамперед процедурним нормам Угоди та повністю відображати положення нової директиви ЄС. А до законопроекту №3124 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо заходів, направлених на сприяння розвитку природно-заповідного фонду України" ПЕГ висловлювала певні зауваження.

Низку законопроектів з питань банкрутства ПЕГ аналізувала в одному з минулих оглядів, зокрема, йдеться про законопроекти: №2353а "Про реструктуризацію боргів фізичної особи або визнання її банкрутом", №2714 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо врегулювання процедури банкрутства фізичної особи з метою забезпечення економічної та соціальної стабільності суспільства".

Автор: Денис Черніков,

Парламентська експертна група з євроінтеграції

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають виключно точку зору автора