Найближчим часом парламент має розглянути низку екологічних законопроектів, а також ініціативи у сфері енергетики, транспорту та деякі інші. А от законопроект про електронні комунікації, до якого було багато зауважень з точки зору європейського права, Верховна рада вже відправила на повторне перше читання.

Отже, що є нагального у сесійних планах ВР?

Ринок електронних комунікацій – гарантії для споживачів та бізнесу

Автори законопроекту "Про електронні комунікації" №3549-1, який Рада фактично завернула, не врахували головного - Угода про асоціацію зобов’язує Україну імплементувати низку актів Європейського Союзу, що встановлюють спільні рамки на ринку надання електронних комунікаційних послуг, більшість з цих документів проігноровано.

І сама концепція регулювання суттєво відрізняється від стандартів ЄС.

Основні недоліки законопроекту: слабкі, порівняно з ЄС, гарантії захисту прав споживачів електронних комунікаційних послуг, недостатні гарантії ефективного державного регулювання та незабезпечення справедливої конкуренції.

Серед окреслених Угодою про асоціацію актів Євросоюзу засадничим є Рамкова директива 2002/21 про спільні правові рамки у сфері електронних комунікацікаційних мереж та послуг. Згідно з нею, споживачем електронних комунікаційних послуг може бути лише фізична особа, яка замовляє або споживає послугу, що знаходиться поза межами її комерційної, підприємницької або професійної діяльності.

Натомість законопроект №3549-1 визначає споживачем як фізичну, так і юридичну особу та не виключає можливості споживання ними послуги у комерційних цілях. Закріплене у законопроекті поняття "універсальна послуга" також не відповідає Директиві 2002/21, оскільки не містить такої ознаки, як постачання її користувачам за доступною ціною.

В Європейському Союзі особливості надання універсальних послуг більш детально регулюються Директивою 2002/22 про універсальні послуги та права користувачів стосовно електронних мереж зв’язку і послуг. Законопроект передбачає державне регулювання тарифів на універсальні послуги, проте не встановлює аналогічних як у Директиві 2002/22 вимог до забезпечення прозорості та доступності цих тарифів.

Але найголовніше - законопроект передбачає  державну підтримку виробництва технічних засобів електронних комунікацій, можливість інвестування за рахунок державних ресурсів.

Проте підтримка національного виробника в ЄС заборонена або суворо обмежена відповідними правилами, тому нечіткі положення законопроекту створювали би ризик порушення конкуренції у торгівельних відносинах з Євросоюзом.

Розвиток судноплавства vs безпека перевезень

Ще одна суперечлива ініціатива – законопроект "Про внесення змін до Кодексу торговельного мореплавства України" (щодо сприяння розвитку судноплавства в Україні) №2712, який декларує розвиток судноплавства та поліпшення інвестиційного клімату, але не враховує принципів ЄС.

Ним пропонується внести до частини 3 статті 32 Кодексу торговельного мореплавства України зміни та надати право плавання під державним прапором України також суднам, які належать фізичним особам-підприємцям (не обов’язково резидентам) та юридичним особам, зареєстрованим в Україні не тільки українськими власниками.

Відповідно до статті 90 Конвенції ООН з морського права кожна держава має право на те, щоб морські судна під її прапором плавали у відкритому морі. У міжнародному судноплавстві існує таке явище, як "зручний прапор" (flag of convenience), яке не визнане багатьма країнами світу.

У випадку прийняття зазначених змін Україна надаватиме "зручний прапор" іноземним фізичним та юридичним особам. Існує багато критики практики такої вільної реєстрації суден міжнародними організаціями, які займаються питаннями морського права.

Відповідно до Директиви 2009/15/ЄС держави повинні підвищувати безпеку та запобігати забрудненню вод шляхом проведення пріоритетних інспекцій суден, гарантуючи, що судна під прапором третьої країни не отримуватимуть більш сприятливий режим. Директива встановлює заходи з безпеки на морі та запобігання забрудненню вод.

Законодавство України потребує модернізації, водночас, безпека та екологічні норми забезпечуються шляхом належного контролю. В Україні мають бути закріплені на законодавчому рівні єдині професійні стандарти діяльності класифікаційних товариств, процедури оцінки їх діяльності та їх відповідальність, вимоги щодо співробітництва адміністративних органів країни прапору судна та визнаними ними класифікаційними товариствами,  вимоги до безпеки корпусу, обладнання та електричних і контрольних установок суден та ін. 

Законопроект не передбачає правового механізму досягнення вимог безпеки та екологічних стандартів, не враховує положення Директиви 2009/15/ЄС та Регламенту (ЄС) 391/2009.

Знову про фінансові гарантії

Законопроект "Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів (щодо стимулювання кредитування в Україні)" №4529 розроблено з метою зменшення ризиків банківських установ при кредитуванні. Зокрема, ним пропонується усунути схеми незаконного виведення майна з-під обтяження банку.

Деякі з його положень порушують засади ЄС: принцип правової визначеності та принцип пропорційності. Так, пропонується доповнити статтю 584 Цивільного кодексу України та статтю 12 закону України "Про заставу" положенням, яке передбачає, що договір застави може визначати суть, розмір та строк виконання зобов'язання, забезпеченого заставою або містити просто посилання на правочин, у якому встановлено основне зобов'язання.

Однак боржник за договором застави та боржник за основним договором - не завжди та сама особа, і внесення змін до правочину може відбутися без залучення боржника за договором застави, що автоматично змінить договір застави без волі однієї зі сторін. Принцип пропорційності закріплено в Протоколі №2 до Договору про функціонування Євросоюзу. Згідно з ним, органи влади не можуть накладати на фізичних та  юридичних осіб зобов'язання, що перевищують встановлені межі необхідності.

Запропоноване вилучення словосполучення "транспортні засоби" з положень статті 13 закону України "Про заставу" матиме наслідком необов’язковість нотаріального посвідчення договору застави транспортного засобу, що призведе до зростання випадків шахрайства - один транспортний засіб буде внесено в заставу в різних договорах без повідомлення про те, що він вже перебуває в заставі.

Отже, цей законопроект також не відповідає принципам пропорційності та правової визначеності, закріпленим у праві ЄС.

Охорона довкілля як пріоритет

Парламент має розглянути низку екологічних ініціатив, що мають безпосереднє відношення до процесу євроінтеграції.

Зокрема, законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо охорони фауни згідно з міжнародними угодами)" №3445 може бути прийнято з урахуванням низки зауважень. Документом пропонується зміни до законів України  "Про тваринний світ", "Про природно-заповідний фонд України", "Про захист тварин від жорстокого поводження", "Про мисливське господарство та полювання", "Про питну воду та питне водопостачання".

Пропонується викласти у новій редакції термін "жорстоке поводження з тваринами"; уточнити перелік тварин, заборонених для полювання (занесених до Червоної книги України і Списку II Бернської конвенції про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі);

заборонити використання газу, струму, пасток, набоїв зі свинцевим шротом при полюванні;

заборонити використання тварин як мішені при навчанні у стрільбі або у змаганнях зі стрільби.

Пропонується також внесення змін до закону України "Про мисливське господарство та полювання", згідно з яким пропонується виключити вовка зі списку шкідників, залишивши його мисливським видом.

Законопроект №3445 в цілому відповідає директивам №2009/147/ЄС та №92/43/ЄС, проте пропонує різні зміни в різні законодавчі акти України, які містять перелік заборонених знарядь добування об’єктів тваринного світу.

Йдеться про зміни до статті 52-1 закону України "Про тваринний світ", статті 20 закону України "Про захист тварин від жорстокого поводження" і з пунктом 4 частини 1 статті 20 закону України "Про мисливське господарство та полювання". Доцільно цим законопроектом уніфікувати перелік заборонених для використання засобів і внести однакові заборони до всіх законів України.

Стаття 6 Директиви №92/43/ЄС регулює питання охорони заповідних територій: держави-члени вживають необхідних заходів для уникнення в особливих заповідних територіях погіршення середовищ існування видів, а також уникнення турбування видів, для яких були визначені такі території. Будь-який план чи проект, який не має прямого відношення до управління місця чи не є необхідним для нього, але, ймовірно, матиме значний вплив на нього, самостійно чи у поєднанні з іншими планами чи проектами, повинен проходити належну оцінку впливу на місце з огляду на охоронні цілі.

Положеннями ж законопроекту пропонується дозволити здійснювати господарську діяльність (рубку лісу, у тому числі рубку формування та оздоровлення лісів, сінокосіння, випас худоби, розорювання, рекреація, розміщення звалищ, добування корисних копалин, будівництво споруд, шляхів) на території біосферного заповідника, національного природного парку, регіонального ландшафтного парку за погодженням з ними.

Водночас такі заходи не сприятимуть збереженню середовища існування флори та фауни, тому їх доцільно виключити із законопроекту.

Альтернативна енергетика – досвід європейських країн

Актуальними є пропозиції законопроекту "Про внесення змін до закону України "Про теплопостачання" щодо стимулювання виробництва теплової енергії з альтернативних джерел енергії" №4334.

Директивою 2009/28/ЄС встановлюються обов’язкові національні цілі у сфері відновлюваної енергетики, насамперед, щоб надати гарантії інвесторам, заохотити до розвитку новітніх технологій та інновацій. Україна взяла на себе зобов’язання до 2020 року досягти рівня 11% енергії, виробленої з відновлюваних джерел енергії, в загальній структурі енергоспоживання країни.

В Європі існує декілька підходів до встановлення тарифів на теплову енергію, у тому числі на вироблену з відновлюваних джерел.

І підхід – усі тарифи визначаються та подаються на затвердження національному регулятору. До таких країн належить Румунія. Така модель діє і в Україні.

ІІ підхід – лише максимальні тарифи визначаються та затверджуються національним регулятором. Наприклад, виробництво та постачання теплової енергії в Хорватії здійснюється на засадах вільної конкуренції. Тариф на виробництво теплової енергії, що перевищує 60% потреб системи централізованого теплопостачання, визначається на основі методології, затвердженої регулятором.

На відміну від інших країн Європи, сектор централізованого теплопостачання Латвії вважається одним із найбільших. З метою зменшення адміністративного навантаження тарифи на теплову енергію для дрібних латвійських виробників не затверджуються. Проте тарифи на теплову енергію, яка перевищує за обсягом 5 ГВт*год./рік, підлягають затвердженню Комісією комунальних підприємств Латвії.

ІІІ підхід - застосування спеціального підходу до встановлення тарифів для центрального теплопостачання з метою стимулювання централізованого теплопостачання у порівнянні з іншими схемами теплопостачання, такими як електроопалення та індивідуальне опалення природним газом.

На відміну від інших країн Європи, у Норвегії значна частина теплової енергії отримується за рахунок дешевої електроенергії. Сектор централізованого теплопостачання забезпечує лише 10% загальної потреби у тепловій енергії, переважну більшість енергоресурсу в системі централізованого теплопостачання складає відновлювані джерела енергії.

Ціни на теплову енергію з різних енергоресурсів встановлюються виробниками на конкурентному ринку теплової енергії. Проте з метою стимулювання використання централізованого теплопостачання законодавством визначено, що ціна на теплову енергію в системі централізованого теплопостачання не може перевищувати вартості електричного опалення, яке користується в країні великим попитом.

У Нідерландах, як і у Норвегії, централізоване теплопостачання займає незначну частку на ринку теплової енергії. Частка відновлюваних джерел енергії в структурі енергоносіїв системи централізованого теплопостачання також незначна. На відміну від Норвегії, у Нідерландах віддають перевагу індивідуальній системі опалення природнім газом. У зв’язку з цим з метою стимулювання до користування системами централізованого теплопостачання державна політика країни направлена на збалансування ціни на теплову енергію в системі централізованого теплопостачання з ціною на природний газ. Так, Департамент з питань споживачів та ринків у Нідерландах щорічно встановлює ціни на теплову енергію, виходячи з ціни на газ.

IV підхід – тарифи на теплову енергію визначаються самими компаніями. В країнах, які використовують такий підхід, діє конкурентний ринок теплової енергії.

Данія має значні показники використання відновлюваних джерел енергії у системі централізованого теплопостачання. Тарифи на теплову енергію у цій країні формуються однаково, незалежно від виду палива та категорії споживачів і встановлюються кожною теплопостачальною організацією на основі своїх витрат. Контроль з боку держави відображається тільки у загальному нагляді за ринком теплової енергії в частині дотримання кожною організацією норм конкурентного права. Такими повноваженнями в Данії наділений Департамент з питань конкуренції та прав споживачів.

В Австрії відсутнє спеціальне законодавство, яке б регулювало питання централізованого теплопостачання. Ринок тепла в країні не регулюється, ціни та теплову енергію формуються та встановлюються безпосередньо теплопостачальними організаціями. Нагляд за ринком теплової енергії в частині дотримання норм конкурентного права здійснює Департамент з питань конкуренції. У цій країні для виробництва тепла в системі централізованого теплопостачання біомаса порівняно з природним газом займає домінуюче становище.

У Великій Британії також діє конкурентний ринок теплової енергії,тарифи на яку встановлюються виробниками незалежно від виду палива та не потребують затвердження чи погодження. Нагляд в частині дотримання норм конкурентного права здійснює Департамент з питань конкуренції та ринків. Відновлювані джерела енергії в системі централізованого теплопостачання Британії мають незначну частку у порівнянні з газом.

В Швеції ринок теплової енергії також не регулюється, ціни встановлюються на конкурентному ринку теплової енергії. Нагляд здійснюється Департаментом з питань конкуренції, Інспекцією енергетичного ринку та Радою з питань централізованого теплопостачання Шведського енергетичного агентства. Відновлювані джерела енергії в системі централізованого теплопостачання Швеції сягають значного рівня у порівнянні з природнім газом, мазутом та вугіллям.

Як і в Латвії, сектор централізованого теплопостачання Німеччини вважається одним з найбільших в Європі, але частка відновлюваних джерел енергії є незначною. З метою стимулювання  використання відновлюваних джерел енергії закон "Про стимулювання відновлюваних джерел енергії в секторі теплової енергії" зобов’язує використовувати певний відсоток тепла з відновлюваних джерел енергії. Що стосується  тарифів на теплову енергію, то в Німеччині вони не регулюються державою, а формуються на конкурентному ринку теплової енергії.

Таким чином,

аналіз досвіду європейських країн засвідчує, що в більшості країн діє конкурентний ринок теплової енергії, а тарифи формуються однаково, незалежно від виду палива.

В Україні відсутній конкурентний ринок теплової енергії, запровадження конкурентного ринку теплової енергії призвело б до зниження тарифів на теплову енергію для споживачів, зменшення обсягів використання природного газу.

Однак в Україні склалася ситуація, за якої виробники теплової енергії з відновлюваних джерел поставлені в нерівні умови з виробниками, які виробляють теплову енергію з газу. Це викликано тим, що прийняті у 2014 році постанови Кабінету міністрів щодо  стимулювання заміщення газу відновлюваними джерелами енергії так і не запрацювали, а "середньозважений" тариф, який повинен встановлюватися для теплової енергії з відновлюваних джерел,  не переглядався з 2014 року. У зв’язку з цим, на сьогодні,  різниця між тарифами коливається на рівні 25-40%.

Іншою проблемою є панацея субсидіювання тарифу на газ для населення. Різниця між комерційною та субсидованою цінами покривається державним бюджетом.

За таких обставин, стимулювання до використання відновлюваних джерел енергії зводиться нанівець. Проектом закону пропонується запровадити механізм стимулюючого тарифоутворення, відповідно до якого тариф на виробництво теплової енергії з відновлюваних джерел енергії буде встановлюватися на рівні 90% від газового, що може стати дієвим механізмом подальшого розвитку ринку теплової енергії з відновлюваних джерел. Це є передумовою для створення конкурентного ринку теплової енергії.

В перспективі необхідно перейти до ринкової моделі тарифоутворення та визначати постачальника теплової енергії на найбільш вигідних для споживача умовах – за мінімальним тарифом на теплову енергію на відкритих аукціонах.

Отже, для запровадження в Україні конкурентного ринку теплової енергії, який би відповідав європейській практиці, необхідно подолати монополізм в секторі генерації, допустивши на ринок незалежних виробників, і, діючи за цією логікою, проект закону "Про внесення змін до закону України "Про теплопостачання" щодо стимулювання виробництва теплової енергії з альтернативних джерел енергії" може бути прийнятий за основу.

Автори: Денис Черніков, Ольга Рябуха

Парламентська експертна група з євроінтеграції

Стаття підготовлена за підтримки Міжнародного фонду "Відродження"

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають виключно точку зору автора