Український законодавець взявся за добру справу – наблизити до європейських норм вітчизняне законодавство у сфері оподаткування тютюнових виробів. Тема тютюнових акцизів, вочевидь, є дуже актуальною, оскільки у парламенті зареєстровано вже 5 законопроектів, які стосуються цього питання.

Так, ще у травні цього року були подані дві законодавчі ініціативи: урядовий законопроект №4619 та депутатський №4619-1.

Автори урядового документа прямо кажуть, що в Україні акцизний податок на сигарети у шість разів менший за європейський і його треба збільшувати, при цьому зосереджуються на підвищенні лише адвалорної ставки акцизного податку. Законопроект 4619-1 пропонує підвищити тільки специфічну ставку на 12%, те саме пропонує урядовий законопроект №5044, поданий до парламенту вже у серпні.

Але не минає й місяця, як уряд подає ще один законопроект (реєстраційний номер 5132), у цій вересневій пропозиції пропонується підвищити специфічну ставку та мінімальний акциз на сигарети вже на 30%, а адвалорну ставку – до 15%.

І знову метою заявлена "адаптація до норм європейського законодавства".

Аналогічним чином пропонує збільшити ставки акцизів і ще один урядовий законопроект, розроблений в рамках податкової реформи, який презентований і схвалений на засіданні Кабінету міністрів.

Вже заплуталися? Спробуємо розібратись, що каже європейське законодавство про тютюнові акцизи.

Основні вимоги до тютюнових акцизів у ЄС встановлено Директивою 2011/64/ЄС про структуру і ставки акцизів, що застосовуються до цих виробів. Стаття 10 Директиви встановлює, що починаючи з 1 січня 2014 року мінімальне акцизне навантаження у ЄС складає не менше 90 євро за тисячу штук сигарет та не менше 60% від середньозваженої роздрібної ціни сигарет.

Зараз в Україні мінімальний акциз на сигарети встановлено на рівні 425,75 грн за тисячу штук, що за курсом складає менше 15 євро. Отже, акцизам є куди рости.

Україна – не перша держава, яка зобов’язалась поступово збільшувати ставки акцизів до європейських. Такі ж зобов’язання брали на себе країни, які вступали до ЄС у 2004-2013 роках (Угорщина, Польща, Словаччина, Румунія, Болгарія, Естонія, Литва, Латвія тощо). Усі вони погоджували перехідні періоди для підвищення акцизів – від 12 до 15 років.

За даними Європейської комісії, станом на початок цього року деякі країни ЄС (Литва, Болгарія та Угорщина) досі не досягли рівня акцизу у 90 євро за тисячу штук (стаття 10 Директиви дозволяє їм це зробити до 1 січня 2017 року).

Наша країна у відносинах з ЄС також має чітку формулу дій у цьому питанні: додатком ХХVIII до Угоди про асоціацію передбачено, що гармонізація ставок тютюнових акцизів повинна здійснюватися відповідно до графіку, який встановлюється Радою асоціації.

Але такий графік досі не узгоджено, і невідомо, яку роботу в цьому напрямку здійснює український уряд. А тому посилатися на зобов’язання перед ЄС при підвищенні акцизів як мінімум передчасно.

Якщо зважати на практику нових країн-членів ЄС, мусимо також вибудувати процес за певною логікою: на рівні Ради асоціації має бути узгоджено такий графік підвищення тютюнових акцизів, який передбачав би відповідні перехідні періоди з урахуванням і європейського досвіду, і "обмежень регіонального контексту" (стаття 352 Угоди про асоціацію), тобто треба брати до уваги й економічний стан.

Підвищення специфічної ставки та мінімального акцизного зобов’язання на сигарети на 20% щороку дозволить досягти ставки у 90 євро вже за 10 років.

Проте остання ініціатива уряду підвищити мінімальний акциз одразу на 30%, вочевидь, не пов’язана з гармонізацією ставок, бо

немає таких нагальних зобов’язань перед ЄС, натомість є суто українська політика "латання дірок" у бюджеті за рахунок традиційного збільшення податків на "шкідливі" продукти.

Так виглядає ситуація стосовно специфічних ставок.

Адвалорна ставка (на відміну від специфічної, яка сплачується в усталеній сумі за тисячу штук сигарет незалежно від їхньої вартості) сплачується залежно від роздрібної вартості пачки сигарет. Причому акцизи за адвалорними ставками фактично сплачуються лише з дорогих сигарет (і чим дорожча марка, тим більшим є розмір акцизу), а з дешевих стягується лише мінімальне акцизне зобов’язання (такі вже "хитрощі" акцизної системи).

У пояснювальній записці до урядового законопроекту №4619 необхідність збільшення саме адвалорної ставки акцизного податку обґрунтовується зобов’язаннями України, передбаченими Угодою про асоціацію, необхідністю гармонізації податкової політики з вимогами європейського законодавства.

Водночас підвищення адвалорної ставки для збільшення надходжень за рахунок "заможних людей" не є предметом європейських стандартів. Зокрема, директива 2011/64/ЄС про структуру і ставки акцизів у Євросоюзі не містить вимог до рівня податкового навантаження окремо на "дорогі" та "дешеві" сигарети.

Натомість Директива встановлює норми загального акцизного навантаження, що застосовуються до середньозваженої ціни сигарет (weighted average price), під якою розуміється роздрібна вартість усіх сигарет, що були реалізовані протягом року, поділена на кількість таких сигарет (статті 8, 10 Директиви 2011/64/ЄС).

Тобто, з точки зору європейського права, немає значення, які ставки акцизів застосовуються до сигарет низького або високого цінового рівня - головне, щоб акцизне навантаження розраховувалось, виходячи із середньозваженої роздрібної ціни.

Запропоноване урядом підвищення адвалорної ставки акцизного податку з посиланням на європейський досвід викликає як мінімум подив.

На сьогодні країни-члени ЄС самостійно визначають рівень адвалорної ставки, і, як наслідок, в ЄС вона коливається від 1% у Данії до 51% в Іспанії. При цьому ще у 2008 році Європейська комісія звертала увагу на те, що адвалорні ставки фактично стимулюють продаж дешевих сигарет (з яких, нагадаємо, адвалор є мінімальним або взагалі не сплачується).

Можливо, саме тому за останні п’ять років 19 країн ЄС знизили адвалорну ставку акцизу на сигарети (деякі, наприклад Данія, радикально: з 21,65% до 1%).

Угода про асоціацію не передбачає обов’язку для України збільшувати адвалорну ставку акцизного податку на тютюнові вироби, та й практика в ЄС є іншою.

Тому посилання авторів урядових законопроектів на зобов’язання України перед ЄС є, як мінімум, некоректними.

Окреме питання стосується дефініцій. Наприклад, стаття 2 Директиви розрізняє такі види тютюнових виробів: (а) сигарети; (b) сигари і сигарили; (с) тютюн для куріння (дрібно нарізаний тютюн для скручування сигарет; інший тютюн для куріння).

На відміну від європейського підходу, український законодавець (причому це стосується всіх тютюнових законопроектів) пропонує такі визначення: сигарети з фільтром або без фільтру, цигарки, сигари, сигарили, а також люльковий, нюхальний, смоктальний, жувальний тютюн, махорка та інші вироби з тютюну чи його замінників для куріння, нюхання, смоктання чи жування.

Тож на рівні визначень автори законопроектів керувались термінами, прописаними у Податковому кодексі України, а не положеннями права ЄС. Відмінності у визначеннях видів тютюнових виробів ускладнюють ситуацію: національним законодавством передбачається певна ставка на сигарети та цигарки, але різниця між цими видами не визначається, тоді як у Директиві відсутнє таке визначення, як цигарка.

Таким чином, усі згадані законопроекти не узгоджуються з Директивою 2011/64/ЄС у питаннях термінології.

Стаття 2 цієї Директиви, якою передбачено певне визначення тютюнових виробів, а також статті 3 та 4, якими визначено відмінності та характеристики тютюнових виробів, є саме тими положеннями, до яких потрібно наблизити законодавство України протягом двох років – ця вимога міститься в Угоді про асоціацію. Адже лише на підставі спільної термінології можна уніфікувати інші норми права, і це аксіома, незалежно від того, чи йдеться про виробництво тютюну, чи про будь-який інший вид діяльності.

То чого прагнули розробники законопроектів, які не помітили головного?

Чи така ситуація означає, що уряд не може підвищувати акцизи? Ні, звісно. Як в анекдоті: "І ви, діду, як і ваш сусід, кажіть усім, що ви теж можете"…

А вже Раді асоціації колись усе пояснимо, тим більше, що у нас же ж є цигарки, а не лише сигарети – завжди залишається поле для виправдовувань.

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають виключно точку зору автора