Рада не хоче прибирати сміття. Як врятувати реформу поводження з відходами

Спроб реформувати законодавство, яке стосується відходів, є чимало. Не будемо розмірковувати, чому у Верховній Раді набралося майже з два десятки таких новацій, бо, мовляв, сфера ця прибуткова, лобізму забагато…

Зосередимо увагу на іншому – законопроекти щодо поводження з відходами якраз і демонструють "принцип відходів" у всій вітчизняній процедурі законотворчості: до парламенту подається безліч ініціатив з одного і того ж питання, усі вони збиваються до купи і лежать, поки хтось пориється у ній, та щось таки дійде до розгляду.

Але немає гарантії, що це буде саме той законопроект, який направлений на врегулювання ситуації на ринку поводження з відходами.

Досі до законопроектів щодо поводження з відходами руки не дійшли, хоча "день екології" у ВР відбувся.

Щоб не перетворювати парламент на полігон суперечливих ініціатив, треба згадати, з чого мають розпочинатись законодавчі нововведення у багатьох галузях.

Наприклад, у сфері поводження з відходами Україна зобов’язалась упродовж трьох років з дати набрання чинності Угоди про асоціацію підготувати плани з управління відходами згідно із п’ятиетапною ієрархією відходів та програм попередження утворення відходів (Директива №2008/98/ЄС про відходи), та протягом 6 років з дати набрання чинності Угоди про асоціацію необхідно підготувати національну стратегію щодо зменшення кількості міських відходів, що розкладаються під впливом.

Це ключові елементи, які стали би базою для системних перетворень. Натомість у ВР зареєстровано 17 (!) законопроектів, жоден з яких комплексно не вирішує проблему поводження з відходами.

Як під виглядом доброї новації звалити все на державу?

Україна повинна встановити механізм повного покриття витрат, згідно з європейськими принципами "забруднювач платить" та розширеної відповідальності виробника.

Замість цього законодавцям пропонують прийняти ряд законопроектів, якими пропонується ввести екологічний податок та спрямувати його на оплату послуг з утилізації побутових відходів, серед яких:

- законопроект "Про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо оподаткування розміщення побутових відходів)" №4836, який вводить екологічний податок на виробництво й імпорт упаковки;

- "Про внесення змін до деяких законів України щодо стимулювання використання побутових відходів як альтернативного джерела енергії" №4835, який вводить екологічний податок на виробництво, імпорт продукції;

- "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері поводження з відходами щодо запобігання негативної дії відходів кінцевого споживання продукції на навколишнє природне середовище" №3198;

- "Про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо запобігання негативної дії відходів кінцевого споживання продукції на навколишнє природне середовище)" №3199,

- "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо запобігання негативної дії відходів кінцевого споживання продукції на навколишнє природне середовище" №3200.

Всі вони мають спільну мету - розширити базу оподаткування екологічного податку  утилізацією відходів кінцевого споживання продукції.

Проте ці пропозиції суперечать праву ЄС, адже вони пропонують перекласти частину зобов’язань виробника на державу. Таким чином створюється законодавче підґрунтя для уникнення виконання виробником обов’язку з розширеної відповідальності та можливості зловживання з боку держави.

В Україні багато років існував подібний механізм (постанова КМУ № 915), який був направлений не на впровадження ефективної системи збирання, сортування, транспортування, переробки та утилізації відходів як вторинної сировини, а на розкрадання коштів. 

Відповідно до ст.8 Директиви 2008/98/ЄС про відходи якраз і має бути встановлена розширена відповідальність виробника для посилення можливостей переробки та утилізації відходів.

Європейський підхід ґрунтується на тому, що виробники та імпортери продукції несуть відповідальність за неї протягом усього життєвого циклу, включаючи стадію обігу, збирання та утилізації.

Розширена відповідальність виробника була вперше запроваджена в Європі понад 20 років тому, цей метод став найдешевшим для суспільства способом поводження з відходами.

Згідно з ним, виробник  несе відповідальність за продукцію протягом усього життєвого циклу, включаючи стадії обігу, перероблення та утилізації. Виробники та імпортери продукції мають можливість виконати свої зобов'язання двома способами: самостійно організувати пункти прийому або колективно - передати свої зобов’язання по досягненню нормативів переробки та утилізації   уповноваженим організаціям розширеної відповідальності.

Уповноважена організація за кошти виробників забезпечує: роздільний збір твердих побутових відходів, вивезення, сортування та переробку/ утилізацію. Таку модель застосовують понад 20 європейських країн.

Отже, запровадження в Україні податку на виробництво та імпорт упаковки та товарів в упаковці, податку на виробництво чи імпорт продукції, шин пневматичних гумових, мінеральних чи синтетичних олив (масел), електричного та електронного обладнання зведе нанівець багаторічні спроби перейти на європейські стандарти щодо запобігання утворенню відходів та управління ними.

Запропонована авторами законопроекту №4836 сплата податку у шестикратному розмірі у разі розміщення не утилізованих побутових відходів фактично мала би узаконити можливість захоронення відходів, які не пройшли відповідну попередню обробку. Однак і це суперечить законодавству ЄС, адже Директива 2008/98/ЄС надає пріоритет заходам з рециклінгу, тобто заохочує роздільне збирання відходів та повторне використання продуктів.

Одним із ключових завдань, які ставить Директива 1999/31/ЄС, є зменшення захоронення відходів шляхом попередження їх утворення, йдеться про перероблення та утилізацію, а також використання відновленої сировини чи енергії, що має призводити до збереження природних ресурсів і запобігання неекономного використання земель. Ст. 6 цієї Директиви зобов’язує вживати заходи, щоб здійснилось захоронення лише тих відходів, що пройшли обробку.

Звужувати європейські стандарти неприпустимо

Виглядає значно більш виважено інший проект закону - "Про упаковку та відходи упаковки" №4028, він якраз і спрямований на встановлення правових основ системи роздільного збирання, комплексного перероблення та утилізації відходів упаковки, збільшення обсягів їх використання як вторинної сировини та встановлення принципу розширеної відповідальності виробника за подальшу утилізацію.

Ним визначаються вимоги до упаковки, її маркування і декларування, затверджуються норми утилізації та перероблення, порядок розширеної відповідальності, встановлюється реєстрація виробників упаковки та організацій розширеної відповідальності, визначаються повноваження органів місцевого самоврядування та відповідальність за порушення порядку поводження з відходами упаковки.

Статтею 363 Угоди про асоціацію передбачено, що протягом п’яти років з дати набрання нею чинності Україна має впровадити такі положення:

встановлення механізму повного покриття витрат згідно з принципом "забруднювач платить" та принципом розширеної відповідальності виробника,

запровадження дозвільної системи для підприємств, що здійснюють операції з видалення чи утилізації відходів, з особливими зобов’язаннями щодо управління небезпечними відходами, і

положення стосовно запровадження реєстру підприємств, які здійснюють їх збір та транспортування.

Водночас, законопроект дещо вільно інтерпретує європейське право: відповідно до ст. 8 Директиви про відходи, з метою зміцнення повторного використання і запобігання утворенню, переробки та іншої утилізації відходів, держави-члени можуть вчиняти заходи для забезпечення того, щоб будь-яка фізична або юридична особа, яка професійно займається розробкою, виробництвом, обробкою, поводженням, продажем або імпортом продуктів, мала розширену відповідальність виробника.

Законопроектом же, статтею 4, передбачається розширена відповідальність лише виробника товарів в упаковці, чим значно звужується поняття.

За циклом обігу будь якого продукту, він проходить різні процеси через різні суб’єкти господарювання. Так, наприклад, виробник спочатку замовляє виготовлення самої упаковки у іншого суб’єкта господарювання, який доставляє таку упаковку в упаковці. Після виготовлення продукція підлягає перевезенню. Часто транспортні компанії використовують власні пакувальні матеріали.

Продукція може реалізовуватись не споживачу прямо, а бути передана іншому суб’єкту господарювання, що здійснює торгівлю через мережеві магазини. В свою чергу, такі суб’єкти мають розподільчі центри, в яких самостійно перепаковують продукцію в іншу групову упаковку для передачі безпосередньо в магазини. Тобто відходи упаковки утворюються не тільки у виробника продукції в упаковці. А тому,

надане законопроектом визначення звужує поняття розширеної відповідальності саме до нього, інші ж процеси залишаються неконтрольованими.

Загалом положення Директиви про упаковку здебільшого враховані у законопроекті (і щодо вимог до неї, і щодо норм концентрації важких металів, і щодо норм перероблення та утилізації її відходів, і щодо договорів з економічними операторами, і щодо загальної державної політики).

Проект Закону може бути прийнятий за основу, якщо до другого читання буде доопрацьований.

Спочатку – системоутворюючі закони, потім - другорядні

Привертає увагу також ініціатива впровадження паспорта поводження з відходами, як єдиного документу, необхідного для отримання дозволу на здійснення операцій у цій сфері, прописана у проекті закону "Про внесення змін до Закону України "Про відходи" (щодо вдосконалення державного регулювання поводження з відходами)" №3374.

Ведення паспорта дозволить налагодити систему контролю за рухом та життєвим циклом утворених відходів та подальшими операціями у сфері поводження з відходами, вважають автори.

Правовідносини, які є предметом правового регулювання законопроекту, в ЄС регулюються Директивою 2008/98/ЄС.

Планом її імплементації, схваленим розпорядженням КМУ України від 15 квітня 2015 р. № 371, передбачено комплексний перегляд законодавства в сфері поводження з відходами, зокрема, розроблення проекту нової редакції Закону України "Про відходи", який визначатиме основні принципи, процедури і вимоги, ключові поняття у цій сфері.

Україна повинна забезпечити ефективне впровадження у національну правову систему положень Директиви 2008/98/ЄС: це стосується підготовки планів з управління відходами згідно із п’ятиетапною ієрархією відходів та програм щодо попередження утворення відходів; встановлення механізму повного покриття витрат згідно з принципом "забруднювач платить" та принципом розширеної відповідальності виробника; встановлення дозвільної системи для установ/підприємств, що здійснюють операції з видалення чи утилізації відходів, з особливими зобов’язаннями щодо управління небезпечними відходами; запровадження реєстру установ і підприємств, які здійснюють збір та транспортування відходів.

Тому положення законопроекту №3374 доцільно об’єднати з законопроектом, який буде направлений на комплексне врегулювання питання поводження з відходами.  

Система маркування має значення

Не витримує критики законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері поводження з відходами щодо запобігання негативної дії відходів кінцевого споживання продукції на навколишнє природне середовище" №3198.

Він посилається на необхідність виконання Угоди про асоціацію, але не відповідає заявленим цілям.

Автори декларують створення та забезпечення ефективного функціонування системи збирання, перероблення та утилізації відходів кінцевого споживання продукції, а також удосконалення системи управління у цій сфері відповідно до вимог Директиви 2008/98/ЄС.

Директива спрямована на захист навколишнього середовища та людського здоров’я шляхом визначення умов належного поводження з відходами, технологій їх відновлення та переробки з метою раціонального та більш ефективного використання ресурсів. Першочерговим кроком для ефективного впровадження положень цієї Директиви в Україні є прийняття відповідного засадничого закону.

Проте законопроект №3198 не передбачає системного врахування цієї Директиви. 

Зокрема, законопроект врегульовує поводження з відходами кінцевого споживання продукції, але Директивою 2008/98/ЄС визначаються лише терміни "відходи", "небезпечні відходи", "біо-відходи", "відпрацьовані мастила".

Запропоновані законопроектом зміни до статті 6 Закону України "Про відходи" щодо стандартизації не відповідають праву ЄС: згідно із законопроектом стандартизації підлягають вимоги до маркування небезпечних відходів; вимоги до маркування продукції з метою ідентифікації відходів кінцевого споживання продукції та забезпечення їх утилізації чи видалення; вимоги до сировини, отриманої з відходів.

Проте Директива 2008/98/ЄС регулює стандартизацію в інший спосіб. Вона передбачає лише можливість прийняття мінімальних стандартів для діяльності з обробки усіх відходів, яка вимагає дозволу, якщо існує підтвердження того, що такі мінімальні стандарти несуть користь для довкілля та здоров’я людей (стаття 27).

Директива 2008/98/ЄС (ст. 19) передбачає, що перевезення небезпечних відходів в межах однієї держави повинно супроводжуватися ідентифікаційними документами, які можуть бути представлені в електронному вигляді, та містити належні дані, зазначені в Додатку ІВ до Регламенту ЄС № 1013/2006.

Цей регламент  встановлює режим контролю та процедури для транспортування відходів, залежно від  походження, місця призначення, маршруту, типу відходів та типу поводження з ними у місці призначення.

Євросоюз має систему нагляду і контролю транспортування відходів в межах своєї території та з країнами-учасницями EFTA, OECD та країнами, які підписали Базельську конвенцію про контроль за транскордонним перевезенням небезпечних відходів та їх видаленням (Україна приєдналася до Конвенції  Законом №  803-XIV (803-14) від 01.07.1999 ). Законопроект не встановлює відповідних вимог.

Концепція є?

Доволі прогресивним з точки зору екологічних підходів є законопроект "Про внесення змін до деяких законів України щодо поводження з побутовими відходами та стимулювання їх використання як альтернативного джерела енергії" №3198-1, яким пропонується запровадити концепцію запобігання утворенню відходів, вжиття заходів перед тим як речовина, матеріал або продукція стане відходом.

Значно розширюється розуміння переробки побутових відходів, яке не зводиться до їх вивезення і захоронення, а передбачається здійснення комплексу технологічних операцій, пов’язаних із зміною фізичних, хімічних чи біологічних властивостей побутових відходів з метою підготовки їх до екологічно безпечного видалення та складається з підготовки їх до повторного використання, рециклінгу (матеріальної утилізації) чи енергетичної утилізації.

Пропонується п’ятиетапна ієрархія поводження з такими відходами: запобігання їх утворенню; підготовка до повторного використання; рециклінг; енергетична утилізація; видалення. Це відповідає статті  4 Директиви №2008/98/ЄС, яка і передбачає п’ятиступеневу ієрархію відходів.

Положення законопроекту відповідають вимогам цієї Директиви щодо інтеграції завдань захисту довкілля і здоров'я людей  із максимальним утилізаційним рециклінгом відходів, критеріїв кінця статусу відходів тощо.

Реалізація положень законопроекту щодо впровадження систем роздільного збирання побутових відходів буде сприяти також реалізації положень Директиви №1999/31/ЄС, про норми якої йшлося вище.

Законопроект в цілому відповідає вимогам законодавства ЄС щодо питань охорони навколишнього природного середовища та зменшення кількості відходів, які підлягають захороненню.

І підсумовуючи треба зазначити, що попри низку слушних законодавчих ініціатив, їх прийняття не вирішує проблеми в комплексі. Більше того, у ВР чекає розгляду ще низка законопроектів, які частково враховують положення директив ЄС, деякі вже відправлено на доопрацювання. 

Автори: Денис Черніков, Ольга Рябуха 

Стаття підготовлена за підтримки Міжнародного фонду "Відродження"

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають виключно точку зору автора