Цього тижня парламент має розглянути низку проєвропейських законопроектів. І якщо кілька з них винесені вже на друге читання і не викликають заперечень, то є й сумнівні ініціативи.

Іноді виникає враження, що український законодавець будь-що намагається вигадати велосипед, тоді як треба просто зазирнути в Угоду про асоціацію і лише чемно переписати термінологію, коректно перенести її у запропоновані законодавчі новації.

Спробуємо перечитати документ, в якому все написано, і порівняти з окремими пропозиціями суб’єктів законодавчої ініціативи.

Як захистити європейського інвестора, оминаючи Угоду про асоціацію?

Автори проекту закону "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо зменшення бар’єрів для залучення іноземних інвестицій (щодо скасування реєстрації іноземних інвестицій та внесення змін в правила працевлаштування та тимчасового проживання іноземців)" №4541 пропонують виключити із законодавства вимоги про обов’язкову реєстрацію іноземних інвестицій та внести зміни у систему видачі дозволів на працевлаштування і тимчасове проживання іноземцям та особам без громадянства.

Метою законопроекту декларується спрощення адміністративних бар’єрів у залученні іноземних інвестицій, умов перебування іноземних інвесторів на території країни, однак певні новації не відповідають праву ЄС. А дещо просто ігнорує термінологію, прописану в Угоді про асоціацію.

Отже, Угода передбачає зобов’язання України щодо в’їзду та перебування на її території громадян держав-членів ЄС для здійснення економічної діяльності (статті 86, 97, 98, 99, 100, 101 та 102).

Стосовно працівників дочірніх підприємств, філій та представництв юридичних осіб з країн ЄС Угодою застосовується спеціальний термін "основний персонал" з наданням відповідного визначення (фізичні особи, найняті юридичною особою, які відповідальні за створення, належний контроль, управління та функціонування підприємства), в ст. 99 Угоди йдеться про випускників-стажерів, в ст. 101 – про постачальників договірних послуг, в ст. 102 – про незалежних фахівців.  В законопроекті така термінологія відсутня.

Окрім того, в ст. ст. 97 – 102 документа застосовуються інші граничні терміни перебування, аніж ті, що пропонуються в законопроекті № 4541. В Угоді про асоціацію також містяться положення щодо особливостей отримання такими фізичними особами винагороди за надані послуги. Так, у п. "d" ч. 3 ст. 101 зазначено, що фізична особа-постачальник договірних послуг не повинна отримувати винагороду за надання послуг на території іншої Сторони, за винятком винагороди, що виплачується юридичною особою, яка є роботодавцем фізичної особи, тобто така винагорода може сплачуватися роботодавцем в одній з держав-членів ЄС та не підпадати під визначення "заробітної плати" відповідно до норм законопроекту № 4541.  

Таким чином, 

законопроект порушує зобов’язання України за Угодою про асоціацію, не відображаючи особливостей в’їзду та перебування на території нашої країни громадян держав-членів ЄС. 

Щодо інвестицій: в ЄС це питання, а також правила пересування інвесторів та працівників між країнами Євросоюзу, ґрунтуються на чотирьох свободах ЄС (свободі пересування, свободі руху капіталу, свободі заснування підприємницької діяльності та свободі надання послуг), які є фундаментом єдиного європейського ринку.

Що ж стосується інвестицій з третіх країн, відповідно до ст. 207 Договору про функціонування ЄС, до компетенції Союзу віднесено питання прямих іноземних інвестицій, які становлять частину спільної комерційної політики, портфельні інвестиції залишаються в компетенції окремих держав-членів. Держави-члени не мають права самостійно вирішувати питання укладення договорів зі сприяння та захисту прямих іноземних інвестицій із третіми країнами.

У більшості країн ЄС не вимагається реєстрація інвестицій. Проте реєстрація може вимагатися, якщо інвестор розраховує на певну підтримку проекту з боку держави, на території якої буде здійснюватися проект (такий механізм передбачений в Болгарії).

На рівні ЄС не регулюються питання в’їзду та перебування інвесторів з третіх країн. В деяких державах-членах (наприклад, Республіка Кіпр, Мальта, Болгарія) є доволі розвинені програми з надання інвесторам довгострокових дозволів на проживання та перспективи отримання громадянства - встановлюються вимоги до розміру та тривалості інвестицій, до працевлаштування певної кількості громадян цієї держави, до суми податків тощо (подібні механізми передбачаються і в законопроекті № 4541).

В ЄС врегульовані процедури в’їзду та тимчасового перебування фізичних осіб, які є громадянами держав-членів ЄС та пересуваються з однієї держави-члена до іншої з метою працевлаштування або надання послуг, такі особи мають абсолютну свободу пересування та працевлаштування. Питання ж видачі дозволів тимчасове проживання та роботу громадянам третіх країн здебільшого залишається в компетенції держав-членів ЄС.

Винятками є довготривале проживання (більше п’яти років), яке регулюється Директивою ЄС № 2003/109/ЄС про статус громадян третіх країн, що проживають в ЄС на довготривалій основі, та залучення висококваліфікованих фахівців - Директива ЄС № 2009/50/ЄС про умови в’їзду та проживання громадян третіх країн для цілей висококваліфікованої роботи (Директива про "блакитну картку ЄС"). Система "блакитної картки" (залучення висококваліфікованих фахівців) не обмежується сферою інформаційних технологій, а може включати науку, медицину та інші галузі; остаточне рішення щодо залучення фахівців конкретної галузі приймається окремими державами-членами ЄС, виходячи з власних потреб. 

Законопроект № 4541 не відображає особливостей в’їзду та перебування на території України саме громадян держав-членів ЄС, як цього вимагає Угода про асоціацію

(частина 4 "Тимчасова присутність фізичних осіб для цілей економічної діяльності" глави 6 "Заснування підприємницької діяльності, торгівля послугами та електронна торгівля"). В разі його прийняття, ЄС матиме змогу розпочати процедури із вирішення спорів, передбачені Угодою.

Окрім того, неврахування вказаних зобов’язань України може розглядатися як одночасне порушення зобов’язань перед СОТ (у главі 6 розділу IV Угоди про асоціацію робиться наголос на ГАТС та підтвердження Україною своїх зобов'язань перед СОТ).

Україна взяла на себе обов’язки щодо лібералізації доступу та перебування на її території іноземних фізичних осіб з метою надання послуг. Досі ці зобов’язання Україною не виконані.

Ліквідація підприємства як камінь спотикання

Законопроект "Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів (щодо усунення адміністративних бар’єрів для експорту послуг)" №4529 розроблено з метою зменшення ризиків для банківських установ при кредитуванні, що мало би сприяти зниженню вартості кредитних ресурсів, полегшенню доступу суб’єктів господарювання та фізичних осіб до них.

Автори документа пропонують усунути схеми незаконного виведення майна з-під обтяження банку; зменшити витрати боржників та кредиторів при врегулюванні боргу за рахунок вдосконалення позасудових інструментів та ін.

Деякі із запропонованих положень законопроекту порушують основоположні принципи, закріплені у праві ЄС, а саме: принцип правової визначеності та принцип пропорційності. Про окремі невідповідності європейському праву у цьому документі ми вже писали, є потреба звернути увагу й на інші.

Так, пропонується доповнити статтю 14 закону України "Про платіжні системи та переказ коштів в Україні" положенням про те, що "представник за довіреністю має право отримати електронний платіжний засіб за довіреністю, що засвідчена у встановленому законодавством порядку, наданої від Користувача, в такому випадку, відповідальність за проведення операцій з використанням електронного платіжного засобу, виданого по довіреності, покладається на Користувача".

Водночас пунктом 14.12 статті 14 цього ж закону передбачено, що користувач зобов'язаний не допускати використання електронного платіжного засобу особами, які не мають на це права або повноважень. Оскільки представник за довіреністю отримує разом з електронним платіжним засобом і інформацію про ідентифікацію особи для використання електронного платіжного засобу, він отримує можливість його використання не зважаючи на те, що довіреність може передбачати виключно право на отримання електронного платіжного засобу.

Таким чином, прийняття запропонованої норми створить можливість порушення вимоги абзацу 2 пункту 14.12 статті 14 цього закону.

Також пропонується доповнити статтю 59 Господарського кодексу України таким положенням: "У разі наявності кредиторів, які заперечують проти припинення суб’єкта господарювання шляхом ліквідації, ліквідація суб’єкта господарювання відбувається згідно із законом України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом".

Але зазначена норма буде суперечити положенням статей 111 та 112 Цивільного кодексу України, які передбачають, що виплата грошових сум кредиторам юридичної особи, що ліквідується, провадиться у порядку черговості. У разі недостатності в юридичної особи, що ліквідується, коштів для задоволення вимог кредиторів ліквідаційна комісія (ліквідатор) організовує реалізацію майна юридичної особи. Вимоги кредиторів, які не задоволені через відсутність майна юридичної особи, що ліквідується, вважаються погашеними.

Законопроекти на фінішній прямій

Цього тижня планується розглянути у другому читанні кілька важливих, з огляду на євроінтеграційний курс, законопроектів.

Серед них проект закону "Про оцінку впливу на довкілля" №2009 а-д, розроблений на основі директив Європейського Союзу 2011/92 про оцінку впливу окремих державних проектів і програм на навколишнє середовище та 2003/4 про доступ громадськості до екологічної інформації.

Як відомо, імплементація цих директив має бути здійснена до кінця 2016 року для виконання зобов'язань за Угодою про асоціацію.

Законопроект запроваджує здійснення в Україні чіткої процедури оцінки впливу певних видів господарської діяльності на природне середовище.

З його прийняттям має бути реалізована на практиці головна ідея директив ЄС - своєчасне та надійне залучення громадськості до процедури оцінки.

Нове законодавство підвищує гарантії дотримання принципу упередження екологічної шкоди (precautionary principle), що складає основу екологічної політики Євросоюзу. Ця концепція – попередити шкоду, а не боротися з її наслідками – не застосовувалась раніше в Україні. І вже після прийняття законопроекту №2009 а-д важливо бути скласти іспит на втілення відповідних європейських норм на практиці.

Ще один законопроект екологічного напрямку винесено на друге читання - "Про стратегічну екологічну оцінку" №3259, він пов’язаний з попереднім і запроваджує механізм стратегічної екологічної оцінки – СЕО (процедура СЕО полягає у визначенні, описі та прогнозованій оцінці наслідків виконання документів державного планування для довкілля, в тому числі здоров’я населення, виправданих альтернатив та розроблення заходів із запобігання, зменшення та відшкодування можливих негативних наслідків).

Досі в Україні не існувало аналогічного механізму. Тому основою для підготовки законопроекту стала Директива 2001/42/ЄС Європейського парламенту та Ради ЄС від 27 червня 2001 р. про оцінку впливу окремих планів та програм на навколишнє середовище, яка має бути імплементована Україною до 2017 року відповідно до зобов’язань перед ЄС.

Нагадаємо, що саме цей законопроект є одним з ключових для виконання Додатку ХХХ до Глави 6 "Навколишнє середовище" Розділу V "Економічне та галузеве співробітництво" Угоди про асоціацію. 

Чи візьметься парламент за екологічний пакет?

Верховна рада має розглянути великий пакет умовно екологічних законопроектів у першому читанні. Положення деяких з них мусимо нагадати.

Зокрема, законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо охорони фауни згідно з міжнародними угодами)" №3445 може бути прийнято з урахуванням низки зауважень.

В цілому він відповідає директивам №2009/147/ЄС та №92/43/ЄС, проте пропонує різні зміни в різні законодавчі акти України, які містять перелік заборонених знарядь добування об’єктів тваринного світу, тоді як доцільно уніфікувати перелік заборонених для використання засобів і внести однакові заборони до всіх законів України.

Положеннями законопроекту пропонується дозволити здійснювати господарську діяльність (рубку лісу, рекреацію, добування корисних копалин, будівництво споруд, шляхів) на території біосферного заповідника, національного природного парку, регіонального ландшафтного парку за узгодженням з ними, але ці пропозиції треба виключити з законопроекту, враховуючи європейське право.

Також пропонується спростити процедуру видачі дозволів на спеціальне водокористування – йдеться про проект закону "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру (щодо спеціального водокористування)" №3323.

Передбачається надати повноваження з видачі дозволів Державному агентству водних ресурсів України, позбавивши таких повноважень обласні державні адміністрації, спростити відповідні процедури та ін.

Це відповідає директиві 2010/75/ЄС, яка передбачає впровадження інтегрованих дозволів у цій сфері. Імплементація цієї Директиви призведе до суттєвого зменшення регуляторного навантаження на підприємства. Замість низки дозволів (на викиди забруднювальних речовин, спеціальне водокористування та ін.) підприємства зможуть отримувати один інтегрований.

Проект закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо імплементації європейських екологічних норм про охорону середовища рідкісних видів тварин і рослин)"  №2604 пропонує уточнити підстави припинення права спеціального використання об’єктів тваринного світу, передбачити відповідальність у разі знищення середовища для тварин та рослин, занесених до Червоної книги України.

Він не суперечить праву ЄС та Угоді про асоціацію. Проте ця ініціатива вносить фрагментарні зміни до законодавства.

Водночас, враховуючи, що відповідно до частини другої статті 292 Угоди про асоціацію сторони підтверджують своє зобов’язання щодо ефективної імплементації у своїх законах та практиках багатосторонніх угод з охорони навколишнього середовища, учасницями яких вони є, законопроект може бути прийнятий за основу.

Законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо виконання Конвенції 1979 року про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі)" №2023  пропонує уточнити умови ввезення в Україну та вивезення за її межі об’єктів тваринного світу, відшкодування шкоди, заподіяної об’єктам тваринного світу, охорони тваринного та рослинного світу під час заготівлі деревини.

Також уточнюється порядок визначення лімітів на спеціальне використання природних ресурсів в заповідниках, національних природних парках тощо.

Законопроект не суперечить статтям 360-363, 365 Угоди про асоціацію в частині розвитку та зміцнення співробітництва між Сторонами з питань охорони навколишнього середовища та підвищення природоохоронної ефективності з урахуванням багатосторонніх угод в цій сфері, коли йдеться про розсудливе та раціональне використання природних ресурсів та заохочення заходів на міжнародному рівні, спрямованих на вирішення регіональних і глобальних проблем навколишнього середовища.

Водночас досягнення цілей законопроекту пропонується здійснити шляхом транспозиції в національне законодавство положень тільки Бернської конвенції без урахування важливої у цьому питанні Директиви 92/43/ЄЕС.

Тому законодавча ініціатива потребує як мінімум уточнень.

Також для досягнення цілей збереження природних середовищ, флори і фауни в Україні в національне законодавство мають транспонуватись положення Директиви 2009/147/ЄС та інших відповідних актів ЄС, які стосуються вищезазначених питань.

Оскільки урядом передбачається розробка системних змін до нормативно-правових актів України у сфері довкілля з питань збереження та охорони флори, фауни та природних оселищ, даний законопроект доречно відхилити як такий, який не вирішить ефективно питання належного законодавчого врегулювання відносин з вищезазначених питань та не сприятиме максимальному досягненню цілей Бернської конвенції та директив ЄС.

Іншим законопроектом - "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру (щодо спеціального водокористування)" №3323 - пропонується спростити процедуру видачі дозволів на спеціальне водокористування шляхом змін до низки законодавчих актів. Положення документа не суперечать законодавству ЄС.

Разом з тим необхідним є розроблення комплексних змін, які привели б національну систему охорони навколишнього середовища у відповідність до вимог ЄС, як передбачено Планом заходів з імплементації Угоди про асоціацію, затвердженим Кабінетом міністрів України. 

Автори: Олексій Кононов, Зоряна Топорецька, Денис Черніков

Стаття підготовлена за підтримки Міжнародного фонду "Відродження"

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають виключно точку зору автора