Неоднозначний OPAL. Чому рішення ЄК вигідне не лише "Газпрому", а й Україні

Наприкінці жовтня Єврокомісія оголосила рішення, відповідно до якого уможливила російському газовому монополісту – ПАТ "Газпром" – майже повноцінний доступ до розташованого у Німеччині газопроводу OPAL.

Такий крок європейських чиновників викликав неоднозначну реакцію офіційного Києва. Українська сторона вже заявила про можливість порушення Комісією ЄС статті 274 Угоди про асоціацію, що передбачає проведення консультацій Сторін в питаннях розвитку інфраструктури постачання палива.

Одночасно намір оскаржувати ініціативу регулятора німецького енергоринку Bundesnetzagentur та її схвалення Єврокомісією планує й оператор газотранспортної системи (ГТС) Польщі PGNIG.

Тим не менш, перш ніж робити висновки, слід все ж розібратися в суті питання.

Що ж таке OPAL?

Газопровід OPAL був побудований в 2009-2011 роках як продовження Nord Stream на суходолі - він поєднує "точку входу" підводного газопроводу, розташовану поблизу німецького Любміна, з північним відгалуженням газопроводу "Уренгой-Помари-Ужгород".

Обидва газогони сполучаються на компресорній станції в містечку Ольбернхау на німецько-чеському кордоні.

Основне призначення OPAL – постачання природного газу від "Північного потоку" до Німеччини (близько 4,5 млрд кубометрів на рік) та Чехії (близько 30 млрд кубометрів на рік).

Середня пропускна здатність газопроводу становить 34-36 млрд кубометрів природного газу на рік. В лютому 2009 року Bundesnetzagentur спеціальними розпорядженнями звільнила OPAL від дії німецького антимонопольного законодавства на період 20 років.

Проте вже у вересні 2009 року набула чинності Директива Комісії ЄС 2009/73/ЄС, яка є частиною широковідомого "Третього енергопакету". Відповідно до її положень, один постачальник не може використовувати більш ніж 50% від загальної транзитної потужності газопроводу.

Інша ж половина обсягів має залишатися доступною для третіх сторін та розподілятися на аукціоні. Окрім того, "правило допуску" третіх сторін до газопостачальних потужностей передбачене Директивою 2003/53/ЄС.

У випадку OPAL єдиним постачальником є ПАТ "Газпром", який наразі використовує понад 60% потужності "Північного потоку". До того ж, через компанію W&G Beteiligungs-GmbH & Co. KG російський газовий монополіст є опосередкованим власником 80% самого газопроводу (разом з німецькою BASF-Wintershall).

Тож навряд чи випадковим є те, що аукціонами з розподілу залишкових потужностей OPAL так і не зацікавилася жодна інша сторона.

Що вирішила Єврокомісія?

Bundesnetzagentur зверталася до Єврокомісії з проханням щодо перегляду положень "Третього енергопакету" стосовно OPAL ще в червні 2009 року. Тоді запит був відхилений через неправильне оформлення заявки.

Аналогічний документ надійшов до Комісії ЄС в середині 2010 року і був повернутий німецькій стороні без формальної відмови на початку 2013 року.

В той час питаннями конкуренції в Єврокомісії опікувалися Нелі Крус (перша Комісія Баррозу) та Хоакін Альмунія (друга Комісія Баррозу). Іспанського соціаліста Альмунію вважали більшим прихильником Росії, аніж представницю Данії Маргрете Вестагер, яка нині посідає дану посаду.

До цього підстав сумніватися в її зваженій позиції не було, тим більше, що вже незадовго після вступу Вестагер на посаду було відновлене антимонопольне розслідування щодо становища ПАТ "Газпром" на ринку ЄС.

Тим не менш, саме на каденцію представниці Данії припало ухвалення рішення стосовно спрощення антимонопольних процедур щодо OPAL.

Водночас справа ускладнюється тим, що рішення Комісії поки не опубліковане на офіційному порталі органів Європейського Союзу. Тож судити про питання можемо лише на основі оприлюдненого Єврокомісією прес-релізу й пропозицій німецької сторони.

Отже, за даними вищевказаного прес-релізу, у травні 2016 року Bundesnetzagentur  вкотре звернулася до Єврокомісії з проханням про перегляд рішення щодо процедури допуску третіх сторін до постачання палива газопроводом OPAL. Комісія попередньо погодила цю пропозицію в липні 2016 року. Остаточно ж рішення було затверджено, як відомо, наприкінці жовтня.

Рішення Комісії ЄС передбачає таке:

1. З метою підвищення безпеки постачання палива до Німеччини та Чехії вирішено допускати до аукціонів з розподілу залишкових 50% потужностей OPAL тих учасників ринку, які займають на ньому панівне положення (в даному випадку це означає допуск ПАТ "Газпром", оскільки інших постачальників, зацікавлених у OPAL, впродовж останніх 5 років не знаходилося);

2. Постачальник чи власник, що займає панівне становище в структурі власності газогону чи поставках палива до нього (себто "Газпром"), може додатково залучати до постачання близько 20% від загальної потужності OPAL;

3. Для третіх сторін зарезервованими залишаються щонайменше 20% від загальної потужності OPAL;

4. Базова ціна палива, що постачається через OPAL, не може бути вищою за середньозважену вартість поставки газу через інші газопроводи аналогічної потужності.

Пункт 1 статті 36 Директиви 2009/73/ЄС дозволяє запроваджувати винятковий режим використання газотранспортних потужностей за умови, що існує потреба в гарантуванні безпеки постачання (принаймні, з формальної точки зору) даної інфраструктури. У пункті 6 цієї ж статті вказується, що такий режим може стосуватися як газогону в цілому, так і частини його потужності.

При погодженні такого рішення національним регулятором має бути гарантоване право безперешкодного доступу до інфраструктури для третіх сторін, а також взяті до уваги національні чи міжнародні обставини.

При цьому з положень Директиви прямо не випливає, чи можуть допускатися сторони, що займають панівне становище на ринку або у структурі власності газотранспортної мережі, до розподілу потужностей при застосуванні виключень, чи ні.

Що маємо в "сухому залишку"?

По-перше, Єврокомісія визнала, що ПАТ "Газпром" може бути допущене до аукціонів з розподілу надлишкових потужностей OPAL. 

Відповідно до рішення Комісії, російський газовий монополіст може претендувати додатково лише на 20% від потужності OPAL. При цьому зазначений процент є найвищим з можливих, процедура аукціону з розподілу потужностей дозволяє національному регулятору надати й менші обсяги. До того ж регулятор може переглянути своє рішення, якщо затребувані показники не відповідатимуть реальному попиту.

Відтак російський газовий монополіст отримає додатковий доступ до транспортування щонайбільше 7 млрд кубометрів природного газу на рік.

Звісно, ПАТ "Газпром" може прохати Bundesnetzagentur про подальше розширення обсягів поставок, однак таке рішення має окремо погоджуватися з Комісією ЄС.

Утім, навіть якщо Єврокомісія і дозволить російському газовому монополісту підвищити обсяги поставок понад додаткові 20%, рівень такого підвищення навряд чи перевищуватиме 10% від загальної потужності газопроводу. 20% об'єму OPAL, як і раніше, залишаються доступними для третіх сторін, котрі потенційно виявлять бажання перекачувати паливо через газогін.

По-друге, виходячи з даних Європейської спілки операторів мереж у сфері газопостачання й Секретаріату Енергетичного Співтовариства, з середини 2014 року газопровід Nord Stream працює із завантаженням 60-70% від загальної потужності.

В теорії подібний стан справ має бути виключеним, адже стосовно обох газопроводів, які відходять від "Північного потоку" - OPAL і NEL, діяли положення "Третього енергопакету", які обмежували їхню потужність й, відповідно, потужність "материнського" Nord Stream на 50%.

Та все ж на практиці отримані обсяги виявилися більшими. Тож цілком імовірно, що вони далі прямували до Німеччини й Чехії через OPAL, а Комісія ЄС своїм рішенням лише констатувала правомірність цих дій.

По-третє, навіть за умови повноцінного завантаження OPAL, його потужності не вистачить для того, щоб перебрати увесь обсяг палива, що постачається через газогін Nord Stream. Це констатує також і Bundesnetzagentur в обґрунтуванні своїх пропозицій до Єврокомісії.

Тож "Північний потік" навряд чи зможе використовуватися на повну потужність.

З огляду на це й вищевказане, очікування НАК "Нафтогаз" щодо можливої втрати додаткових 10 млрд кубометрів транзиту через Україну видаються перебільшеними.

Швидше за все, ці обсяги не будуть такими значними, а перерозподіл більшості з них в напрямку Nord Stream вже відбувся.

Водночас така констатація вказує, що в Німеччині наразі відсутня необхідна інфраструктура для побудови "Північного потоку 2", який несе набагато більшу загрозу енергетичній безпеці як України, так і ЄС, ніж рішення щодо OPAL.

Чи має рішення Єврокомісії позитивні наслідки для України?

Так, позитивні моменти наявні, й ось лише деякі з них.

По-перше, левова частка газу через OPAL потрапляє до Чехії. Звідти по системі MIDAL паливо надходить до південнонімецьких і австрійських газових хабів, зокрема й найбільшого газосховища Центральної Європи в Баумгартені.

Останнє складає основу європейського спотового ринку газу, на якому його закуповує Україна й постачає за "реверсом" через Словаччину й Угорщину.

Один із найбільших "реверсних" контрактів української сторони укладений з німецькою RWE, котра водночас володіє оператором ГТС Чехії RWE TRANSGAS. Тож цілком імовірно, що надлишкові обсяги для OPAL затребувані "Газпромом" для того, щоб задовольнити потреби європейських компаній, які постачають паливо до України.

Чому це відбувається? Передовсім, через те, що російський газовий монополіст прагне бути переконаним в реальності українського "реверсу", який офіційна Москва періодично окреслює як "крадіжки" палива.

З іншого боку, Україна, приймаючи газ за такою схемою, уникає подібних звинувачень з боку ПАТ "Газпром" й водночас не здійснює закупівель палива в російського боку напряму. Одночасно офіційний Київ убезпечує себе й від неоднозначних положень контактів з ПАТ "Газпром", зокрема, формули "бери або плати", яка є предметом спору в Арбітражній установі при Торговельній палаті Стокгольма (Стокгольмському арбітражі).

Окрім того, через відмову України від прямих закупівель російський газовий монополіст позбавлений змоги зараховувати паливо, яке постачається до окремих районів Донецької та Луганської областей (ОРДЛО), до загального обсягу постачання на українську територію.

До того ж, після того, як російський газ потрапляє до європейських сховищ, він змінює власника й походження, змішуючись з паливом інших постачальників. Це сприяє зниженню середніх цін на нього.

Водночас не є секретом, що європейські споживачі ПАТ "Газпром" отримують паливо за цінами нижчими, ніж ті, які пропонує встановити російський газовий монополіст для безпосередніх поставок до України.

Тож навіть з урахуванням транспортування до кордону України паливо, що надходить за "реверсом", є дешевшим за російське. Так, вартість "реверсного" газу на кордоні України в першому кварталі 2016 року складала, за даними НАК "Нафтогаз України", $198 за 1000 кубометрів. Водночас Міненерго Росії пропонувало поставки палива за ціною $212 за 1000 кубометрів з урахуванням "знижок" і нульовим експортним митом. При цьому, якщо коригувати ціну російського палива з урахуванням калорійності газу, то вона могла б бути ще вищою - в діапазоні від $15 до $25 за 1000 кубометрів.

По-друге,

неодмінно позитивним є той факт, що рішення Єврокомісії не стосується сусіднього з OPAL газопроводу NEL.

Він також починається в Любміні й має транспортувати газ від "Північного потоку" до Північної Німеччини, Бельгії й Нідерландів. Технічно газ із NEL може постачатися також до Великої Британії та Франції. Загальна потужність цього газопроводу становить 20 млрд кубометрів палива на рік. Тим не менш, наразі, за даними ENTSO-G, використовується лише 9,5 млрд кубометрів на рік, що відповідає вимогам антимонопольного права ЄС.

До того ж, у збільшенні обсягу поставок через NEL не зацікавлені Велика Британія й Нідерланди, для яких російське паливо сприяє зниженню цін на газ, а, відповідно, й рентабельності його видобутку на шельфі, яка вже постраждала від падіння цін.

З іншого боку, через проблеми з виводом з ремонту близько 7 енергоблоків власних АЕС російський газ видається нині цілком затребуваним у Франції. Проте, обмеження потужності NEL й наявність альтернативних постачальників сприяють тому, що останніми роками частка Росії в поставках палива до Франції не перевищувала 9%.

Чим загрожує рішення ЄК Україні та Євросоюзу?

Українська сторона може втратити частину обсягів власного транзиту газу. Однак, як вже зазначалося, масштаби даних втрат, найімовірніше, не будуть надто високими, оскільки максимальний обсяг потенційних втрат становитиме до 7 млрд кубометрів палива на рік.

В попередні роки скорочення транзиту палива через Україну мало набагато більш значні масштаби.

До того ж, ціна транзиту російського газу через Україну є предметом спору в Стокгольмському арбітражі, тому встановити точне "грошове вираження" негативного впливу рішення Єврокомісії наразі навряд чи можливо. 

Втім, для української сторони за нинішніх умов й втрата невеликих надходжень може бути вагомою.

Рішення Єврокомісії щодо OPAL також вказує на необхідність постійної взаємодії з органами ЄС в енергетичній сфері, а також вивчення питань задля попередження таких випадків у майбутньому.

Українська сторона, відповідно до положень глави 14 Угоди про асоціацію, також може просити компетентні органи ЄС про початок консультацій задля вирішення посталих спірних питань. Водночас оператор польської ГТС PGNIG також заявив про намір приступити до вивчення можливостей з оскарження рішення Комісії ЄС.

З іншого боку,

рішення Єврокомісії несе негативний вплив не лише стосовно східно- й центральноєвропейських країн-транзитерів. Воно потенційно небажане й для Німеччини.

Остання в 2015 році задовольняла близько 45% власних потреб в "блакитному паливі" за рахунок імпорту з РФ. Втім, рішення Комісії ЄС відкриває можливості для підвищення цього показника.

Це видається небажаним для Німеччини, яка впродовж останнього десятиліття намагалася розбудовувати високо диверсифікований енергетичний баланс. До того ж розширення залежності від природного газу суперечить проголошеним Німеччиною та Євроспільнотою цілями кліматичної політики.

Таким чином, рішення Комісії ЄС наразі неможливо оцінити як абсолютно негативне чи абсолютно позитивне. Однак це є реальність, в якій українській стороні треба діяти й захищати власні позиції.

До останнього, втім, входить не лише діалог з Євроспільнотою, але й дієва енергетична реформа всередині країни, яка сприятиме створенню повноцінного ринку газу й електроенергії в Україні та виконанню цілей енергетичної диверсифікації.

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають виключно точку зору автора