Закінчився ще один рік, який мав би ще більше привнести норм права об’єднаної Європи до законодавства України – йдеться про ухвалення низки важливих законів, які зблизили би Україну та Євросоюз більше, ніж безвізовий режим.

Але, відверто кажучи, помітного руху на шляху модернізації законодавства не відбувається.

Загалом з моменту підписання Угоди про асоціацію прийнято близько 70 законопроектів, які так чи інакше торкаються європейської інтеграції, ще 20 стратегічних проектів законів відверто "зависли" в Раді, і що характерно, ця ситуація фактично "законсервована" з початку року – більшість законів прийнято ще у 2015 році, та й ті, що ніяк не дійдуть до сесійного залу, зареєстровані рік-півроку тому.

За період 2014-2016 років у законотворчій діяльності парламенту склались певні тенденції щодо використання положень Угоди та права ЄС, або навпаки – нехтування цими положеннями. Парламентська експертна група з євроінтеграції проаналізувала понад 400 поданих до ВР законопроектів, які стосуються Угоди про асоціацію, і виявила, що

понад 50% законодавчих пропозицій не відповідають зобов’язанням України або ж потребують суттєвого доопрацювання.

І ця проблема низької якості законотворчої роботи демонструє найбільший парадокс: суб’єкти законодавчої ініціативи не мають жодних зобов’язань подавати документи, що відповідають Угоді, тобто Україна взяла на себе ці зобов’язання як держава, а окремі суб’єкти (депутати, уряд, президент) – ніби ні.

Інша проблема – велика кількість поданих законопроектів, на сьогодні їх зареєстровано у ВР близько 5 тис., хоча ще рік тому ця цифра сягала десь 2,5 тис. Більшість цих законопроектів спрямована на внесення змін до чинного законодавства.

На практиці це означає два ризики для євроінтеграційних законопроектів: затримка їх розгляду через велику завантаженість та ризик внесення суттєвих змін у майбутньому.

Є низка положень Угоди, згідно з якими наближення законодавства має здійснюватися на основі дорожніх карт, що надає процесу певної логіки, системності та передбачуваності.

З позитивного варто відзначити, що такі карти вже схвалені у сферах фінансових послуг, державних закупівель та санітарних і фітосанітарних заходів. Водночас їх досі немає у сфері поштового зв’язку, морського транспорту та електронних телекомунікацій.

Ще готується стратегія у сфері поводження з відходами. Також є положення Угоди, які вимагають ухвалення рішень Комітету або Ради асоціації, тобто двосторонніх органів, для визначення графіку наближення законодавства.

Відсутність дорожніх карт або рішень ускладнює пошук ефективного рішення.

Наприклад, у сфері поводження з відходами за два роки з’явилося аж 17 законопроектів, деякі з них відверто суперечливі. А Угода передбачає спочатку прийняття національного плану поводження з відходами.

Дуже подібна ситуація у сфері електронних телекомунікацій: існує три доволі дискусійні законопроекти, а плану реформування немає.

Питання фіскальної політики ще більш суперечливі: наприклад, вже відбулося підвищення акцизу, нібито на основі Угоди, як це свого часу подавав Мінфін. Але ж Угода зазначає, що спочатку потрібно мати рішення Ради асоціації про графік такого підвищення. Його немає.

Навіть якщо Рада зможе прийняти певні новації у сферах телекомунікацій чи поштового зв’язку (відповідний законопроект уряд вже розробляє… без дорожньої карти), цілком вірогідно, що через 2-3 роки доведеться їх змінювати – бо вони суперечитимуть дорожнім картам.

Для України залишається актуальною проблематика правової визначеності і передбачуваності правового поля – Угода про асоціацію визначила напрямки, стратегічні цілі, а  інструменти їх досягнення мають бути запропоновані вже українським законодавцем. Інакше ми будемо постійно наражатися на критику та нерозуміння з боку європейських партнерів.

Зокрема, одним із найпроблемніших є питання інвестиційних стимулів: у парламенті є майже 40 законопроектів про надання податкових та митних пільг, створення спеціальних економічних зон, територій пріоритетного розвитку, підтримки окремих підприємств.

Абсолютна більшість цих ініціатив не відповідає Угоді та правилам ЄС, хоча Угода встановлює більш прозорий та підзвітний режим використання державної допомоги суб’єктам господарювання.

Якщо окремі з цих 40 законопроектів стануть законами, то ймовірно, їх доведеться змінювати вже протягом найближчих кількох років. А податкові стимули потрібно планувати принаймні на 5-10 років.

Гіпотетично Україна може приймати ті законопроекти, які не відповідають зобов’язанням в рамках партнерства з ЄС, якщо терміни їх виконання ще не настали. І дискусія про те, що вигідно, а що ні, на національному рівні теж корисна.

Проте ця дискусія повинна мати інституційні рамки. Наразі аргументи "за" і "проти" поширюються більше у медійному просторі, ніж у парламенті. У цьому контексті

хочеться згадати і два заветованих президентом закони – про стратегічну екологічну оцінку та про оцінку впливу на довкілля.

Насправді ситуація могла бути іншою, якби аграрне лобі не просто заблокувало ці важливі ініціативи, а намагалося знайти компроміс у межах знову ж таки зобов’язань, які вже взяла на себе Україна.   

Звертає увагу той факт, що згідно з Угодою у 2017 році настає термін, коли має бути змінено законодавство у таких сферах, як транспорт, навколишнє середовище, охорона здоров’я. Є відповідні зобов’язання – вони відображені в планах імплементації уряду. Чи є шанс їх виконати вчасно?

Нещодавно комітет ВР з питань транспорту рекомендував повернути на доопрацювання великий законопроект у сфері автомобільного транспорту (№4683). До документа, який розроблявся тривалий час, виникли зауваження щодо термінології.

Також застрягли у ВР ще кілька законопроектів транспортного пакету, які торкаються залізничних перевезень, автомобільного та водного транспорту, стандартів перевезення небезпечних вантажів тощо.

Якщо в 2017 році наявні тенденції збережуться і кількість законопроектів буде надалі зростати в арифметичній прогресії, парламент виявиться неспроможним переварити цей вал надходжень.

Сьогодні один системний важливий галузевий закон Рада розглядає приблизно рік (від реєстрації до ухвалення в цілому). А завтра це буде вже вдвічі довше?

Ситуація могла бути іншою, якби існував механізм чіткого представлення позицій сторін – як зацікавлених у впровадженні європейських норм, так і опонентів.

Кожен суб’єкт законодавчої ініціативи мав би подавати разом із законопроектом юридичний висновок щодо відповідності законопроекту міжнародним зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції.

Сподіваємося, що ця норма буде належним чином відображена у змінах до регламенту Верховної ради України, які зараз готуються.

Автор: Денис Черніков

Стаття підготовлена за підтримки Black Sea Trust for Regional Cooperation

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають виключно точку зору автора