Що потрібно зробити пострадянській країні, щоб розірвати порочне коло корупції, безкарності та кумівства?

Приклад Естонії у ранніх 1990-х та більш нещодавній грузинський досвід показують, що для цього необхідна радикальна реформа типу так званого "великого вибуху".

Ці два приклади також наштовхують на думку про те, що розрив тісного зв’язку між державою та бізнесом (хоча б тимчасовий) є необхідною, але недостатньою умовою успішних реформ у пострадянській Євразії.

Особливо показовим є досвід Грузії, де найрадикальніші реформи відбулись у 2004-2008 роках, коли зв'язки між державою та бізнесом були особливо слабкими.

Не менш важливі у грузинському прикладі подальші події, коли нові посадові особи виробили власні корисливі інтереси.

Це стало очевидним у період з 2008 по 2012 рік, коли державно-бізнесові зв’язки відновилися, а державним апаратом все більш маніпулювали на догоду приватним та груповим інтересам. Ці інтереси порушували ринкову конкуренцію, і за уряду Саакашвілі правляча еліта використовувала державну владу задля контролю економічних та політичних структур.

Щоб зрозуміти взаємодію між державою та бізнесом за часів Міхеіла Саакашвілі, слід розглянути ситуацію до Революції троянд. Напередодні революції у Грузії олігархічний клас складався з найбагатших бізнесменів, кровно споріднених з тодішнім президентом Едуардом Шеварднадзе.

Контреліта, очолювана Саакашвілі, була пов’язана з великим бізнесом лише периферійно і мала тільки одного чи двох фінансових донорів, наприклад торгівця природним газом Давида Безуашвілі. Це означало, що

прийдешні еліти були менше пов’язані економічними інтересами у період проведення найбільш радикальних реформ (2004-2007 роки).

Парламент, обраний у 2004-му, більшою частиною складався з молодих активістів Єдиного національного руху (ЄНР). Лише декількох бізнесменів можна було побачити у рядах правлячої партії ЄНР.

Проти більшості олігархів часів Шеварднадзе було порушено кримінальні справи. Щоб зберегти свободу, їм довелося платити значні суми грошей у державну скарбницю (наприклад, Гіа Джохаберідзе, власник найбільшої грузинської компанії мобільного зв’язку та зять Шеварднадзе, був звільнений лише після сплати $15,5 млн) та здійснити "добровільну передачу часток власності" або державі, або особам, пов’язаним з командою влади.

У 2004-2012 роках, відповідно до даних прокуратури, біля 9500 об’єктів приватної власності було безкоштовно передано державі, що, природно, змушує замислитись над тим, наскільки "добровільною" була ця передача.

Єдиної політики чи законодавчого акта, які би застосовувалися до усіх олігархів, не було, і кожен випадок розглядався окремо.

Деякі з олігархів часів Шеварднадзе в результаті судових процесів втратили значну частину своїх активів (наприклад, Нугзар Шеварднадзе, племінник екс-президента), але інші (наприклад, Гіа Джохаберідзе, зять Шеварднадзе, чи Вахтанг Рчеушвілі, колишній віце-спікер та власник будівельного бізнесу) залишилися на плаву.

Всі вони трималися у тіні в період безпосередньо після Революції троянд, але знову об’явилися невдовзі після неї.

Цей процес зазвичай називали "державним вимаганням". Однак воно відрізнялося від простого рекетирства чи корупційних схем однією важливою рисою – замість того, щоб йти до приватних кишень, кошти йшли на користь збіднілій державі та допомагали платити зарплати чиновникам і забезпечувати великі інфраструктурні проекти.

Проте це йшло на користь і ЄНР, політичній партії влади, та допомагало зміцнити її вплив на державу. Деякі з компаній, що раніше належали олігархам, перейшли до рук інсайдерів режиму після реприватизації.

Підприємства часто платили значні суми до скарбниць політичної партії в обмін на сприятливе ставлення з боку держави.

Коли процес перерозподілу добіг кінця у 2007-2008 роках і уряд Саакашвілі не зміг запровадити ефективні інституції, спроможні забезпечити розмежування бізнесу й політики, постав новий олігархічний клас, що включав колишніх міністрів та близьких друзів Міхеіла Саакашвілі.

Проте випадків того, як колишні посадовці ставали багатими підприємцями, небагато.

Дійсно, мала економіка на кшталт Грузії не може вмістити багато олігархів. Це було не звичайне "револьверне" збагачення ряду посадовців, оскільки воно включало створення перманентних майже-монополій на різних ринках і незаконне заволодіння підприємствами через шантаж та зловживання системи кримінального правосуддя.

Хоча окремі особи й виграли судові спори проти грузинської прокуратури у 2014-2015 роках (наприклад, Давіт Кезерашвілі, колишній міністр оборони), ніщо не може пояснити їх раптову появу серед власників великих бізнесів, окрім маніпуляції формальними інституціями. Отже, рішення судів на їхню користь свідчить швидше про погане обґрунтування справ та невдачу правоохоронної системи Грузії, ніж про відсутність корупції.

Загалом можна впевнено стверджувати, що політика Саакашвілі була спрямована на залучення бізнесу до побудови сильнішої держави, а не на розрив зв’язку держави з бізнесом.

Створення майже-монополій та зосередження ресурсів у руках небагатьох інсайдерів були швидше проміжними наслідками й мають розглядатися як шляхи досягнення остаточної мети - консолідації контролю політичної партії ЄНР над державним апаратом.

"Нові олігархи" cпівіснували з певними "старими" олігархами задля того, щоб фінансувати ЄНР після Революції троянд. На відміну від парламенту, обраного у 2004 році, у 2008-му до ЄНР входила вже ціла низка багатих бізнесменів.

Вважається, що цей уряд укладав державні контракти з "дружніми" компаніями в обмін на політичну підтримку.

Власників цих компаній можна було помітити серед ключових фінансових донорів правлячої ЄНР. У деяких випадках стверджувалося навіть, що внесок компанії до партійної скарбниці ЄНР міг бути однією з причин того, що прокуратура не виявляла інтересу до розслідування масштабних шахрайств за участі такої компанії.

І навіть попри те, що корупція різко скоротилася у секторах, де держава взаємодіє з громадянами (отримання документів, що видаються державою, патрульна поліція, ліцензування, регулювання та податковий моніторинг малого бізнесу), державно-бізнесові зв’язки, що відновилися, звели нанівець деякі з ключових наробків з прозорості, на кшталт електронних закупівель, оскільки щодо багатьох угод, що стосувалися державних закупівель, переговори проходили в режимі "оффлайн".

Після завершення правління уряду Саакашвілі у 2012 році, Transparency International Georgia визначила, що кількість таємних змов між політиками та бізнесменами, що були значною проблемою за часів уряду Саакашвілі, помітно зменшилась.

Вимагання грошей у бізнесу не є необхідною практикою для поточної влади, оскільки "Грузинська мрія", владна партія, фінансується Бідзіною Іванішвілі, найбагатшою людиною Грузії. Іванішвілі, який накопичив свої статки у Росії у ранній пострадянський період, фінансував управлінські реформи адміністрації Саакашвілі у період після Революції троянд, але оголосив про свої політичні амбіції після конфлікту з Міхеілом Саакашвілі у 2012 році – приклад особистої вендети бізнесмена щодо політичного правителя.

Одним з важливих наслідків зосередження політичної влади в руках багатія є те, що владі непотрібно брати участь у тих типах корупції, що переважали за її попередників, на кшталт перерозподілу державних ресурсів у скарбницю домінуючої політичної партії.

Однак змовництво між політикою й бізнесом продовжує бути значною проблемою, оскільки компанії, що часто виграють державні тендери, також надають кошти скарбниці урядової політичної партії "Грузинська мрія". Втім, сьогодні корупція є більш "приватизованою": окремі компанії та мережі впливають на поведінку держави задля отримання власного зиску.

Крім того, антикорупційна боротьба уряду "Грузинської мрії" зачіпає переважно членів уряду Саакашвілі. З жовтня 2012 року не було жодної гучної судової справи стосовно корупції в рядах чинного уряду.

Виникає питання: що це може значити для України?

Розрив державно-бізнесових зв’язків у пострадянському контексті є малоймовірним без повної зміни політичної еліти (що увійшло в літературу про корупцію під назвою "біг бенг", або "великий вибух").

Приклад Естонії та Грузії показує, що необхідним є радикальний розрив із минулим, який не може бути здійснений фрагментованою елітою та залишками попередніх корупційних режимів.

В умовах України це не є реалістичним варіантом. Оголошена ціль "децентралізації" також не допоможе, оскільки місцева влада може бути легко підірвана корумпованими мережами.

І все ж Україна має непогані шанси завдяки дієвому громадянському суспільству, яке може забезпечити необхідний поштовх до реформ.

Угоди з ЄС самі по собі не призведуть до змін. Більш того, приклади Грузії та Естонії показують, що поради Заходу часто протилежні тому, що працює на практиці (наприклад, Захід радив Лаару та Саакашвілі бути менш радикальними).

Але громадянське суспільство може бути незамінним у здійсненні тиску на еліти та забезпеченні проведення таких необхідних змін. Цей тиск, у поєднанні з нормативною та структурною силою ЄС, може бути трансформаційним.

Втім, варто пам'ятати, що повільність українських реформ дає більше шансів противникам змін.

Автор: Олександр Купатадзе,  

Королівський коледж Лондона,

лектор у Королівському інституті Росії та Департаменті європейських та міжнародних досліджень

Стаття підготовлена VoxUkraine спеціально для "Європейської правди"

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають виключно точку зору автора