Державна підтримка національного виробника може мати і добрі наміри, і незрозумілі інструменти, іноді дуже суперечливі.

В європейських країнах розроблено дуже чіткі механізми – як вберегти стратегічні підприємства і не допустити маніпуляцій, спотворення конкуренції на ринку. Український законодавець продовжує користуватись старим радянським постулатом – кого хочу, того і підтримую, і нічого нікому пояснювати не буду.

І мова навіть не про лобізм, йдеться про те, що таким чином Україна порушує низку міжнародних угод, і зокрема, Угоду про асоціацію з ЄС. Вкотре нагадуємо, що Угода не забороняє і не обмежує державну підтримку, але вимагає зробити її більш ефективною.

Банкрутам у ЄС не допомагають?

Проект Закону "Про деякі питання списання та реструктуризації заборгованості підприємств літакобудівної промисловості, суднобудівної промисловості та космічної галузі перед бюджетами і соціальними фондами" №6338 пропонує визначити порядок реструктуризації заборгованості  низки підприємств, убезпечити їх від банкрутства.

Автори пропонують такі форми державної підтримки як списання та реструктуризація заборгованості, що підпадає під дію Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом.  Зокрема, в разі прийняття законопроекту визначеним підприємствам мали би списати борги до Пенсійного фонду та соціальних фондів, а також - реструктурувати суми заборгованості  перед бюджетом, дозволити їх погашати рівними частинами протягом 5 років.

Що говорить з цього приводу право ЄС?

Стаття 262 Угоди про асоціацію майже дослівно копіює текст ст. 107 Угоди про функціонування ЄС: будь-яка допомога, надана Україною або країнами-членами ЄС з використанням державних ресурсів, що спотворює конкуренцію шляхом надання переваг окремим підприємствам, є несумісною з належним функціонуванням Угоди,  тією мірою, якою може впливати на конкуренцію та торгівлю між Сторонами. Іншими словами,

підтримка можлива в принципі, якщо вона не впливатиме негативно на конкуренцію та торгівлю між Україною та ЄС.

А крім того, Угода про асоціацію також допускає державну допомогу для сприяння виконанню важливого проекту задля спільного інтересу між ЄС та Україною. Оскільки літакобудування є стратегічною галуззю, в умовах створення зони вільної торгівлі та поглиблення економічного співробітництва з ЄС, ці принципи варто врахувати, про що експерти ПЕГ вже писали.

Водночас, право ЄС досить прискіпливо ставиться до можливості надання державної допомоги суб’єктам, які знаходяться на межі банкрутства.

Підприємства мають право на державну допомогу лише раз на 10 років тільки за умови вичерпання усіх ринкових механізмів боротьби з неплатоспроможністю. Про це йдеться в Настановах Єврокомісії (2014/С 249/01) від 31 липня 2014 року  про державну допомогу для відновлення платоспроможності та реструктуризації нефінансових підприємств, які знаходяться у скрутному становищі.

У Настановах визначені критерії, яким повинно відповідати підприємство, яке претендує на державну підтримку. На жаль, ані текст законопроекту №6338, ані тексти діючих законів - "Про розвиток літакобудівної промисловості", "Про державну підтримку суднобудівної промисловості України", "Про державну підтримку космічної діяльності", на які посилається законопроект, не містять відповідних критеріїв визначення, що підприємство перебуває у скрутному становищі. 

А Настанови ЄС вимагають, щоб були виконані усі критерії щодо кожного підприємства. Це стосується адекватності, пропорційності і розмірів допомоги – якщо перевищується мінімальний обсяг допомоги, якого було б достатньо для досягнення необхідного ефекту, ЄС її не визнає. 

Ані в тексті законопроекту №6338, ані в пояснювальній записці до нього адекватність та пропорційність допомоги у вигляді реструктуризації та списання боргів не розглядаються. 

Строки не можуть бути більші у вісім разів

За нормами ЄС, допомога для покращення платоспроможності (у вигляді державних позик)  надається не більш як на 6 місяців, після чого вона або повертається державі, або підлягає реструктуризації з дотриманням передбачених в Настановах правил та вимог. 

Водночас, у статті 2 законопроекту №6338 лише зазначається, що підлягають реструктуризації суми заборгованості перед бюджетом, які погашаються рівними частинами протягом 5 років. Отже,

запропоновані українськими законодавцями терміни державної підтримки значно перевищують ті, які діють в ЄС.

Але український законодавець міг би, дійсно, допомогти стратегічним підприємствам, не порушуючи жодної літери законодавства ЄС. Наприклад, держави ЄС можуть вживати таких заходів, які вони вважають необхідними для захисту істотних інтересів своєї безпеки, пов’язаних із виробництвом або торгівлею зброєю, боєприпасами та військовими матеріалами (п. "b" ч. 1 ст. 346 Угоди про функціонування ЄС). Це дозволяє надавати будь-які види державної допомоги для виробництва військових кораблів, літаків, космічної техніки для військових цілей. 

Відповідні положення дублюються в п. "b"  ст. 472 Угоди про асоціацію.

Однак законопроект №6338 жодним словом не посилається на військовий характер продукції літакобудівної, суднобудівної та космічної галузі. Немає таких посилань і в Законах України "Про розвиток літакобудівної промисловості", "Про державну підтримку суднобудівної промисловості України", "Про державну підтримку космічної діяльності".

Окрім того, в Угоді про торгівлю цивільною авіатехнікою від 12 квітня 1979 року дозволяється застосовувати заходи підтримки вказаної сфери, але за умови, що Сторони (члени СОТ, які підписали Угоду), застосовуючи заходи підтримки програм розвитку цивільної авіації, прагнутимуть  уникати несприятливого впливу  на  торгівлю   цивільною  авіатехнікою у  розумінні статей  8.3  та  8.4  Угоди про субсидії і компенсаційні заходи СОТ. 

Цей документ не забороняє адресну допомогу підприємствам, якщо   встановлюються  на законодавчому рівні об'єктивні  критерії, розмір субсидії. Таким чином, відсутність у законопроекті №6338 критеріїв надання державної допомоги, порушує не тільки норми acquis ЄС, а й законодавство СОТ.

Ані в тексті законопроекту, ані в пояснювальній записці до нього не зазначається, чому підтримка саме цих підприємств має розглядатися як така, що сприяє виконанню важливого проекту задля спільного європейського інтересу (п. "b" ч. 3 ст. 262 Угоди про асоціацію), чи цей законопроект сприятиме розвитку певної економічної діяльності і не матиме несприятливого впливу на торгівлю між Україною та ЄС (п. "с" ч. 3 ст. 262). 

Тобто автори не потурбували себе жодним обґрунтуванням, яке можна було би розглядати у контексті виконання Україною своїх міжнародних зобов’язань.

Натомість чергова законодавча ініціатива виглядає як класичний документ радянської доби – хочемо, то й підтримуємо.                                                                                                                           

Безпека у пріоритеті, але не в законі

Ще два законопроекти намагаються врятувати від банкрутства стратегічний завод, який випускає військово-транспортні літаки. Але обидва допускають стратегічні помилки і не користаються перевагами, які надає у таких випадках право ЄС.  

Отже, проект закону "Про реструктуризацію заборгованості державного підприємства "Харківське державне авіаційне виробниче підприємство (ХДАВП)" №6378 пропонує реструктурувати заборгованість підприємства перед державою за облігаціями.

А проект Закону "Про внесення змін до пункту 3-1 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України щодо державного підприємства "Харківське державне авіаційне виробниче підприємство (ХДАВП)" №6379 вносить зміни до прикінцевих положень Бюджетного кодексу стосовно реструктуризації цих боргів.

Однак, в обох законодавчих ініціативах жодним чином не йдеться про адекватність та пропорційність допомоги, як цього вимагає європейське право. В пояснювальній записці до проекту №6378 зроблено лише спробу проаналізувати проблеми, які існують у ХДАВП. 

Також не дотримано термінів, які діють в ЄС - допомога для покращення платоспроможності (у вигляді державних позик) має надаватися на строк до 6 місяців. Натомість український законодавець пропонує надати можливість реструктуризувати борги підприємства протягом 5 років.

У преамбулі законопроекту №6378 йдеться про те, що закон спрямований на створення умов для виконання в інтересах національної безпеки та оборони України робіт щодо виробництва сучасних вітчизняних військово-транспортних літаків та зміцнення обороноздатності держави. 

Цей аргумент мав би бути головним, адже і стаття 472 Угоди про асоціацію, і стаття 346 Угоди про функціонування ЄС дозволяють країні вживати таких заходів, які вона вважає необхідними саме для захисту інтересів своєї безпеки, пов’язаних із виробництвом або торгівлею зброєю, боєприпасами та військовими матеріалами, включаючи будь-які види державної допомоги для виробництва військових літаків.

Але держава має довести, що всі заходи у військовому секторі є необхідними та пропорційними для захисту саме цих інтересів та не виходять за рамки  необхідного. 

Однак, у законопроекті №6378 відповідна аргументація відсутня. 

Парадокс, але у тексті законопроекту № 6379 взагалі не йдеться про його "оборонний" характер, хоча в пояснювальній записці до нього зазначаються "інтереси обороноздатності та безпеки держави". 

Немає у жодному з двох законопроектів і критеріїв надання державної допомоги, що порушує не тільки норми acquis ЄС, а й законодавство СОТ.

У країнах ЄС подібні законодавчі ініціативи викликали би скандал, а їх авторам довелось би довго  пояснювати, чому вони порушують вимоги вільної конкуренції, навіть маючи благородні наміри. Та й самі наміри були би поставлені під сумнів.

Більше того, у кожному випадку надання дозволеної держдопомоги, за усіма правилами, Єврокомісія  проводить детальне розслідування, за наслідками якого виносить вмотивоване рішення.  При розширенні ЄС у 2004 та 2007 роках новим державам-членам  надавався перехідний період для приведення схем державної допомоги (вони були також передбачали численні податкові пільги, списання боргів, субсидії тощо) до стандартів  ЄС.

А вже після приєднання нових країн Європейською Комісією  та Судом справедливості ЄС було розглянуто низку справ, що стосувалися надання державної допомоги навіть до офіційного входження нових членів до складу ЄС. 

Отже, як неодноразово наголошувалось, наслідком системних порушень у питаннях державної допомоги може бути початок процедур проти України з боку СОТ та Євросоюзу. Хочеться вірити, що це від необізнаності…

Але ж Угода про асоціацію діє вже не один рік, достатньо було часу вивчити правові постулати, щоб не пропонувати як мінімум дивні та непередбачувані новели, які неприйнятні на тих ринках, куди намагається йти Україна.

Матеріал підготовлений за підтримки  Європейського Союзу та Міжнародного фонду "Відродження" в рамках проекту "Громадська синергія"

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають винятково точку зору автора