Президент Петро Порошенко заявив, що Україна синхронізує свої санкції з останніми обмеженнями США. Ця заява знову актуалізує питання: а чи готова законодавча база України до введення санкцій?

І це зовсім не просте запитання – на жаль, українське санкційне законодавство розроблялося похапцем. Як наслідок, існує чималий ризик, що українські санкції залишаються тільки на папері.

Усі види санкцій

Спочатку – невеликий лікнеп. Санкції можуть приймати різну форму і можуть бути як повномасштабними – повністю блокують будь-які види торговельних і фінансових операцій з цілими країнами, секторальними – які зачіпають окремі галузі економіки і групи осіб, так і адресними – обмежують операції з окремими особами або компаніями, включаючи заборону на в'їзд окремих осіб, замороження їхніх активів, фінансові обмеження.

За порушення міжнародного права розвинені країни переважно використовують проти РФ адресні санкції, так звані "розумні санкції", засновані на списках, які дозволяють більш точно фокусуватися на конкретних особах і групах, які представляють загрозу національній безпеці, зовнішній політиці або економіці.

Євросоюз вводить санкції в рамках спільної зовнішньої політики безпеки за одноголосним рішенням країн-учасниць. Адміністрування та примусове виконання санкцій ЄС забезпечується кожною країною відповідно до внутрішнього законодавства. Європейські санкції зобов'язані виконувати фізичні та юридичні особи країн ЄС в рамках території Євросоюзу, а також за його межами, включаючи літаки та судна.

У США санкційні програми реалізовуються декількома органами, включаючи президентські укази. Але, ключовим регулятором санкційних програм є Департамент казначейства, Управління з контролю за іноземними активами (OFAC), яке несе відповідальність за оприлюднення і забезпечення санкційних заходів. При цьому державні органи США мають широкі повноваження із застосування санкцій і нагляду за їхнім виконанням і притягненням до відповідальності.

Складний досвід України

Якщо в перерахованих вище країнах вже давно існувала правова база для прийняття санкцій, то Україні був потрібен час для її створення.

У 2014 році Верховна рада України зробила перший крок і ухвалила закон "Про санкції", відповідно до якого ініціюють введення і скасування санкцій президент, парламент, Нацбанк, Кабмін і СБУ. Санкції приймаються Радою національної безпеки України (РНБО), вводяться в дію указом президента, а в разі секторальних санкцій потрібне додаткове затвердження парламентом.

На практиці, грунтуючись на цьому законі, приймалися виключно персональні санкції окремо для юридичних та фізичних осіб. В опублікованому рішенні РНБО перераховуються тільки найменування осіб, вид санкції і термін застосування. Примітно, що в рішенні не вказується орган, відповідальний за реалізацію конкретного виду санкцій. Але це не виключає існування плану заходів щодо реалізації рішення РНБО з обмеженим доступом. Найімовірніше, ініціатори конкретного виду санкцій відповідають за їхню реалізацію.

Український закон містить тільки шість статей і є рамковим.

Минулого року в нього внесли перші зміни в частині заборони Антимонопольному комітету України надавати дозволи на концентрацію компаній. Також Служба спеціального зв'язку та захисту інформації України намагалася ініціювати доповнення до закону ще одним видом санкцій.

Яскравим прикладом необхідності удосконалення українського законодавства є наявність численних позовів в українських судах і правозастосовна практика санкцій, прийнятих проти низки російських компаній, зокрема соцмереж "ВКонтакте" і "Одноклассники", а також "Яндекса", які так і не були до кінця реалізовані.

Проблема правозастосування безпосередньо пов'язана з недосконалим правовим регулюванням, відсутністю належних додаткових повноважень у державних органів для нагляду за виконанням і уникненням санкцій, а також відсутністю прямої норми про обов'язок фізичних і юридичних осіб України виконувати режим санкцій і прямої спеціальної відповідальності за такі порушення. В українській практиці не було жодного випадку, коли залучили б до відповідальності компанію або фізичну особу за порушення режиму санкції, стягнувши значну суму штрафу, як це відбувається в інших країнах.

У законодавствах багатьох розвинених країн, включаючи США і ЄС, містяться положення, що запобігають обхід санкцій, включаючи можливість використання контрольованих дочірніх компаній, зареєстрованих в інших країнах.

Безумовно, українські санкції з низки причин не можна порівняти за значимістю з європейськими та американськими. Однак з огляду на те, що рішення РНБО переважно ґрунтується на американських і європейських санкціях, нам варто було б замислитися, як належним чином забезпечити екстериторіальність рішень США. А для цього Україні необхідна злагоджена модель застосування і скасування санкцій.

Окрім іншого, український закон вимагає поліпшення формулювань щодо підстав для прийняття і скасування санкцій і порядку внесення відповідних ініціатив, а також уточнення і роз'яснення деяких видів санкцій.

Наприклад, абсолютно не зрозуміло, що мається на увазі під таким видом санкцій, як "обмеження торговельних операцій", і який конкретний державний орган яким інструментарієм буде здійснювати реалізацію, тобто це ліцензування, квотування або заборона на укладання контрактів. Це призводить до того, що українські компанії та фізичні особи не можуть оцінити свої власні ризики, не розуміючи, в чому, власне, полягає обмеження в роботі з такими підсанкційними контрагентами, і як наслідок, це може привести до порушення режиму санкцій.

Водночас усім відомо, що Україна щодо Росії ввела низку обмежувальних заходів у торгівлі, такі як введення заборони (ембарго) на імпорт певних товарів з РФ, а також підвищення мит до рівня зв'язаних ставок СОТ. Специфіка таких обмежень полягає, по-перше, в прийнятті цих заходів самостійно урядом відповідно до закону "Про зовнішньоекономічну діяльність", а не за процедурою закону "Про санкції".

По-друге, в необхідності оперативного прийняття заходів у відповідь на дії РФ через введення продуктового ембарго і одностороннього призупинення Договору про зону вільної торгівлі від 18.10.2011. Напрошується висновок, що спеціальний закон "Про санкції" не забезпечує оперативну реакцію через прописану в ньому процедуру.

Недосконале правове поле позначається і на складності захисту осіб, які випадково потрапили під санкції, і скасування таких заходів.

Йдеться, наприклад, про однофамільців підсанкційних осіб або осіб, включених в чорні списки помилково.

Багато юридичних фірм США і ЄС спеціалізуються на національній безпеці і санкціях, переважно перевіряючи контрагентів клієнтів на предмет їх включення у заборонені списки різних юрисдикцій і консультуючи щодо санкційних режимів і правових підстав роботи з компаніями, що знаходяться в зоні ризику. В Україні така практика мало розвинена і обмежується лише певними формулюваннями в контрактах, що пояснюється відсутністю спеціальної відповідальності за подібні порушення і потреби клієнта в подібних послугах в українській юрисдикції.

* * * * *

Безумовно, чотири роки тому Україна не мала досвіду захисту власної національної безпеки шляхом запровадження санкцій. Ухвалений закон "Про санкції" давав можливість хоч якось реагувати на зовнішні обставини і агресію.

Чотири роки потому, розуміючи всі складності роботи в рамках чинного правового поля, з'явився досвід реалізації санкційних режимів, що дає можливість удосконалення законодавства для оперативного реагування, прозорості та зменшення ризиків, пов'язаних з оскарженням у судах.

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають винятково точку зору автора