Чи буксує асоціація: що означають "урядові 52%" виконання Угоди з ЄС
18 лютого Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції публічно презентував звіт про виконання Угоди про асоціацію в 2018 році. Також вперше була представлена кумулятивна урядова оцінка прогресу за період з 2014 по 2018 роки.
Цифри нам усім відомі: за 2018 рік було виконано 52% запланованих робіт, кумулятивний відсоток за останні чотири роки виконання Угоди – 42%.
ГО "Український центр європейської політики" також кожного року публікує свій моніторинговий звіт щодо прогресу у виконанні Україною зобов’язань в рамках Угоди про асоціацію в частині наближення законодавства в торговельній та секторальній частинах Угоди (глави IV, V та VI).
Наші оцінки відрізняються від урядових.
За зобов’язаннями, які мали були виконанні впродовж 2018 року, прогрес становив 21%, тоді як за чотири роки виконано 24% Угоди.
Втім, це не дивно, оскільки наша методологія є досить жорсткою і передбачає врахування лише реально досягнутого результату, а саме: прийняття повного пакету змін до національного законодавства, що дозволить без перешкод імплементувати на практиці в Україні ту чи іншу норму законодавства ЄС.
Відповідно, ми не рахуємо безліч кроків, які робляться на проміжних етапах, хоча вони, безперечно, також є важливими для виконання того чи іншого зобов’язання в рамках Угоди про асоціацію.
Вже другий рік поспіль між експертами у сфері європейської інтеграції точиться дискусія: чи доцільно взагалі вимірювати виконання міжнародної угоди в цифрах?
Особисто я вважаю, що цифри є простим і зрозумілим інструментом комунікації результатів для пересічних громадян, адже по-іншому складно донести широкому загалу інформацію стосовно того, що відбувається з такими складними секторами, як громадське здоров’я, транспорт, митниця, технічне регулювання тощо, які об’єднані рамкою однієї угоди.
І це дуже добре, що Урядовий офіс розробив власну систему оцінювання, яка, принаймні, вирішує завдання постановки цілей і оцінювання досягнутих результатів всередині уряду.
Наразі не маю змоги зробити детальне порівняння цифр, адже без методології Урядового офісу ця робота не має змісту. У звіті Урядового офісу вона досі відсутня, що досить дивно з огляду на те, що кількісні оцінки прогресу застосовуються ним вже другий рік поспіль.
Оцінюючи ситуацію з виконанням Угоди про асоціацію на основі нашої методології, яка побудована на зобов’язаннях і кінцевих строках їх виконання, зазначених у додатках до Угоди про асоціацію, у 2018 році лідерами у сфері наближення законодавства в рамках Угоди про асоціацію стали лише дві сфери: технічне регулювання (80%) та навколишнє середовище (17%).
Всі інші сфери, такі як транспорт, соціальна політика, заснування підприємницької діяльності та діяльність компаній, отримали нуль відсотків у нашому звіті.
Натомість в урядовому звіті за 2018 рік лідерами є: підприємництво (80%), сільське господарство (86%), технічні бар’єри в торгівлі (70%), соціальна політика та трудові відносини (70%), фінансовий сектор (67%).
Така серйозна різниця у цифрах, вочевидь, пов’язана із застосуванням різних підходів до оцінки прогресу, що можна показати на прикладі сфери соціальної політики (див. нижче). Звіт ГО "УЦЄП" показує прогрес у 0%, звіт Урядового офісу – 70%.
Згідно з термінами, які визначені в Угоді про асоціацію, у 2018 році Україна мала наблизити своє законодавство до п'яти директив у соціальній сфері:
- Директиви № 2000/43/ЄС про реалізацію принципу рівного ставлення незалежно від расового чи етнічного походження;
- Директиви № 2000/78/ЄС, що встановлює загальну систему рівного ставлення у сфері зайнятості та професійної діяльності;
- Директиви № 98/59/ЄС про наближення законодавства держав-членів щодо колективного звільнення;
- Директиви № 1999/70/ЄС про рамкову угоду про роботу на визначений термін, укладену ЄКПС (Європейська конфедерація профспілок), СКРПЄ (Спілка конфедерацій підприємців і роботодавців Європи) та ЄЦРП (європейський центр роботодавців та підприємств);
- Директиви № 91/533/ЄС про обов’язок роботодавця інформувати працівників про умови, що застосовуються до контракту чи трудової угоди.
Наші висновки: за рік роботи українське законодавство не наблизилося до положень жодної із цих п'яти директив!
А ось як цей прогрес оцінено у звіті Урядового офісу:
Акт ЄС | Урядова оцінка | Термін виконання за УА | Коментар експерта |
Директива № 92/104/ЄС про мінімальні вимоги щодо поліпшення безпеки і захисту здоров’я працівників гірничодобувних підприємств з підземним і відкритим способами видобування | Приведено у відповідність з директивою | 2016 р. | Чинне законодавство наближене до положень директиви |
Директива № 90/270/ЄС щодо приведення у відповідність із стандартами ЄС мінімальних вимог безпеки здоров’я під час роботи з екранними пристроями | Імплементовано в національне законодавство | 2021 р. | Загалом чинне законодавство наближене. Проте є застереження до прийнятих вимог |
Директива № 2014/28/ЄС про гармонізацію положень про розміщення на ринку вибухових матеріалів цивільного призначення | Приведено у відповідність до норм ЄС | 2019 р. | Потрібен додатковий аналіз |
Директива № 2005/36/ЄС щодо визнання правил ведення професійної діяльності | Приведено у відповідність до норм ЄС | В Угоді не визначений термін | Потрібен додатковий аналіз |
Директива № 2001/23/ЄС про наближення законодавства держав-членів, що стосується охорони прав працівників у випадку передачі підприємств, бізнесових структур або частин підприємств або бізнесових структур | Триває робота | 2017 р. | Чинне законодавство не наближене до положень директиви |
Директива № 2010/18/ЄС про імплементацію переглянутої рамкової угоди щодо батьківської відпустки | Триває робота | 2017 р. | Чинне законодавство не наближене до положень директиви |
Що це означає? З точки зору оцінки прогресу у наближенні законодавства наші оцінки майже збігаються. Проте абсолютно не зрозуміло, за яким принципом директиви відбираються для аналізу в 2018 році.
Якщо береться декілька директив із 2017 року, то чому не беруться інші? А за період 2014-2017 років їх має бути 12, а не три, як подається у звіті.
Чому у 2018 році аналізуються директиви, де строк виконання настає аж у 2019 чи 2020 роках? Чому тоді не береться до аналізу повний пакет зобов’язань за ці періоди?
Без відповідей на ці питання неможливо зробити навіть якісне порівняння. Глобальна проблема у сфері соціальної політики, яка впадає в око профільному експерту, полягає в тому, що більшість директив стосуються трудового законодавства, але у нас досі не ухвалений Трудовий кодекс. Про які 70% можна говорити?
Я не бачу сенсу робити аналіз інших сфер, адже припускаю, що ситуація буде дуже схожа – директиви аналізуються за вибірковим принципом. За якими саме критеріями їх обирають – невідомо.
Можливо, коли б методологія була оприлюднена, частина моїх запитань просто знялася би сама собою.
Відсутність методології підриває довіру до будь-яких презентованих кількісних оцінок.
Наостанок хочу звернути увагу на те, що заходи в урядовому Плані імплементації Угоди про асоціацію у багатьох випадках закінчуються на пунктах "забезпечити супровід у ВРУ".
Якщо оцінка виконання Угоди про асоціацію відбувається на основі цього плану, то звіт відображає інформацію не про виконання Угоди про асоціацію в цілому, а про виконання завдань, які стоять перед урядом. А це різні речі.
Виконання Угоди про асоціацію – це забезпечення можливості того, аби адаптована норма працювала на практиці, а те, що відбувається в урядових коридорах – це виключно урядова справа, яка потребує внутрішнього моніторингу та контролю.
Але цього недостатньо, якщо ми говоримо про виконання Угоди про асоціацію в цілому, яке передбачає залучення багатьох інших виконавців та проходження інших етапів.
Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають винятково точку зору автора
