Україна не гірша за Балкани: як Києву вести діалог з ЄС про перспективу членства

Чи готова Україна говорити про членство в ЄС? А як щодо Грузії чи Молдови?

Щоб відповісти на це питання, Центр європейських політичних досліджень (CEPS) та його партнери у Києві, Кишиневі та Тбілісі провели дослідження, спробувавши порівняти рівень приведення власних систем у відповідність зі стандартами та цінностями ЄС. Ми порівняли три східноєвропейські країни (Україна, Молдова, Грузія), які мають Угоди про асоціацію з ЄС, проте наразі не мають європейської перспективи, а також шість країн Балкан (Сербію, Чорногорію, Північну Македонію, Албанію, Боснію та Герцоговину, а також Косово), які перебувають поза ЄС, проте мають перспективу членства. 

Також ми зробили спробу проаналізувати, як Євросоюзу варто адаптувати політику розширення та сусідства задля відновлення ефективності їхніх стимулів.

Іншими словами, що потрібно зробити, щоб надати нового імпульсу політиці розширення ЄС.

Висновок з першої частини полягає в тому, що в середньому ці дві групи є порівнюваними на основі 27 політичних, правових та економічних критеріїв. В той час як за політичними та правовими критеріями Балкани трохи випереджають Україну, Молдову і Грузію, за політикою торговельно-економічного співробітництва трійка східноєвропейських країн є дещо попереду.

Звичайно, всередині кожної з цих груп є свої відмінності, особливо на Балканах, де Боснія і Герцеговина та Косово відстають від усіх інших.

Натомість три східноєвропейські країни ближчі одна до одної і ближчі до тих балканських держав, які мають кращі результати, аніж до тих, які позаду.

Тепер мова піде про набір політик ЄС, до яких дві групи країн взяли зобов’язання наближуватись.

Європейська комісія хоч і не повною мірою, але все частіше пропонує обом групам доєднатися до нових ініціатив. Договір про заснування Енергетичного співтовариства є найвідомішим прикладом однієї з таких ініціатив, що поширилася на Балкани, а згодом і на східноєвропейську трійку.

Існує багато інших прикладів, починаючи зі спільної для обох груп великої частини права внутрішнього ринку Євросоюзу, і до останніх заходів ЄС з допомоги країнам-партнерам у протидії COVID-19.

Таке зростаюче зближення підходів у рамках політик ЄС щодо двох груп є бажаним розвитком, який є базисом для наших більш ґрунтовних рекомендацій.

Першим кроком має стати більш чітка уніфікація програмних ініціатив, пропонованих обом групам, задля досягнення більшого розуміння і економії на масштабі для адміністративних видатків інституцій ЄС.

Наступною має бути уніфікація методології складання і квантифікація рейтингів для двох груп. У разі застосовування Європейським Союзом та державами-партнерами такий рейтинг може слугувати об’єктивною основою для надання тієї чи іншої фінансової допомоги (застосування принципу обумовленості, "conditionality") та переходу від одного до наступного етапу в процесі політичної інтеграції.

Гасло "більше за більше" ("more for more") широко використовується ЄС, але поки що воно занадто розпливчасте для застосування на практиці.

Інший позитивний розвиток відбувається в раніше ініційованому Україною процесі поступового поглиблення секторальної інтеграції між ЄС і державами-партнерами, який просуває інтеграцію до галузевих "союзів" ЄС — енергетичного, цифрового, митного, внутрішнього ринків тощо.

На даний час найновішим доповненням до цього ландшафту, зокрема у випадку України, є "Зелений курс". Слід зауважити, що прогрес у таких сферах принципово обумовлений здатністю держави-партнера впровадити законодавство ЄС (acquis) у відповідній сфері.

Усе це створює досить добре підґрунтя для поступової економічної та регуляторної інтеграції держав-партнерів з ЄС.

Тому наступною рекомендацією може бути поступове залучення країн до структурних фондів Євросоюзу відповідно до об'єктивно визначених "more for more" критеріїв, до яких обов’язково належатимуть ті, що базуються на основних цінностях ЄС: демократії, правах людини, верховенстві права та боротьбі з корупцією.

Ця схема фактично дозволила би державам-претендентам створити власний ступінь доступу до переваг членства відповідно до їхнього бажання та досягнутих результатів, зрештою, включаючи і переваги повного членства.

Проте все це не стосується іншого вагомого питання — проблеми участі в керівних інституціях ЄС. Згадайте старий бойовий клич часів боротьби за незалежність США: "Ніякого оподаткування без представництва".

У якийсь момент злегка змінене на європейський лад формулювання "Ніякого наближення без представництва" стане критично важливим для сталої інтеграції держав-партнерів. Це веде нас до суті проблеми блокування процесу розширення ЄС.

Наша пропозиція полягає в тому, щоб зруйнувати цю "барикаду", розглянувши кожну з інституцій ЄС на предмет їхніх ймовірних побоювань щодо подальшого розширення.

Безумовно, найбільше занепокоєння викликає збільшення кількості держав, що мають право вето, за столом Ради ЄС у різних її конфігураціях. Особливо якщо ці держави — сусідні досі "крихкі демократії".

Тим часом основою для компромісу могли б слугувати різні способи діалогу між формаціями Ради ЄС та державами-партнерами щодо відповідних політик за умови відсутності права голосу в останніх. Такі прецеденти вже існують у випадку Європейського економічного простору (EEA), і запит на подібний підхід надходить від трійки країн Східної Європи.

У випадку Європейського парламенту ці занепокоєння набагато менш гострі. Тут міг би бути запроваджений режим обумовленості, орієнтований на дотримання основних європейських цінностей. Різні градації можливі щодо кількості виділених парламентських місць для країн-партнерів, з правом голосу або без нього.

Для Європейської комісії давньою проблемою лишається те, як і коли зменшити кількість її членів. У цьому контексті можна виключити представництво для країн-партнерів доти, доки не буде введена система виборчих округів для обрання складу Комісії. Але призначення персоналу з числа громадян країн-партнерів може стати можливим.

Для двох основних консультативних інституцій ЄС — Економічного та соціального комітету та Комітету регіонів — проблем виникло б найменше.

Для багатьох агенцій ЄС вже існує безліч прикладів того, як участь у цих структурах може варіюватися залежно від ступеня відповідності acquis ЄС у відповідній сфері.

Зазначене вище вписується в те, про що вже говорять у колах ЄС як про "диференційовану інтеграцію".

Це означає, що не всі держави-члени беруть участь у всіх політиках ЄС (наприклад, зоні євро, Шенгені та Постійній структурній співпраці з питань безпеки та оборони — PESCO), а деякі країни, що не є членами ЄС, навпаки, є частиною цих політик (Шенген, внутрішній ринок, євро).

Такі зміни здатні забезпечити більше інтеграції, ніж це було б можливо у разі їхньої відсутності.

В такому разі тема членства перестала б бути питанням з жорстким вибором відповіді – так чи ні, а швидше стала б питанням поступового розвитку, в якому як держави з євроінтеграційними прагнення, так і сам ЄС змогли б бути цілком задоволені і впевнені, що вони отримали чесну угоду.

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають винятково точку зору автора

Стаття підготовлена в рамках проєкту "Розуміння угод про асоціацію між ЄС та Україною, Молдовою і Грузією", який реалізується консорціумом, до складу якого входять Центр європейських політичних досліджень (Брюссель), Інститут економічних досліджень та політичних консультацій (Київ), "Реформатікс" (Тбілісі) та "Експерт-груп" (Кишинів) за фінансової підтримки Уряду Швеції