Назустріч конфлікту з ЄС: чим небезпечна заборона експорту металобрухту
Україна може отримати новий конфлікт з ЄС, подібний до заборони експорту лісу-кругляка.
Новою "точкою напруження" має всі шанси стати металобрухт. На цьому ринку в Україні склалася ситуація, що ставить під загрозу роботу металургійних виробників.
Тільки за чотири місяці 2021 року офіційна статистика демонструє зростання більш як у 5 разів обсягів експорту металобрухту у порівнянні з цілим 2020 роком. Ситуація погіршується постійно, оскільки інші країни запровадили значні обмеження на експорт металобрухту (значні експортні мита, а то й повну заборону експорту).
Галузь б’є на сполох, адже ризикує залишитися без стратегічної сировини і навіть експортне мито у розмірі 58 євро за тонну не рятує ситуацію. Тому профільні металургійні асоціації почали вимагати від уряду запровадження повної заборони експорту металобрухту.
Проте виникає питання, чи можливо це у світлі чинних міжнародних зобов’язань України?
Що не так з експортним митом?
Під час вступу до СОТ Україна взяла на себе амбітні зобов’язання поступово скасувати експортне мито на металобрухт.
Амбітна мета знайшла своє відображення в законі "Про вивізне (експортне) мито на відходи та брухт чорних металів". Зокрема, Україна протягом семи років мала поступово зменшити до певного рівня ставки експортного мита на визначені відходи та брухт чорних металів.
Але з 2016 року замість 10 євро за тонну Україна в порушення своїх зобов’язань підвищила ставку мита до 30 євро за тонну, з 2018 року – до 42 євро за тонну, з 2019 року – до 58 євро за тонну (зі строком дії до 2026 року).
Україна змушена виправдовувати свої порушення винятками, передбаченими в СОТ та двосторонніми договорами про вільну торгівлю.
Так, у 2016 році під час першого підвищення експортних мит у пояснювальній записці до відповідного законопроєкту "в якості виправдання" вказувалась лише стаття XXI(b)(iii) ГАТТ, а саме: виняток з міркувань безпеки, тобто запровадження заходів, необхідних для захисту суттєвих інтересів своєї безпеки, що вживаються під час війни чи інших надзвичайних обставин у міжнародних відносинах. При цьому не наводилося жодних економічних розрахунків і обґрунтувань.
Наступного року під час продовження дії підвищеного мита, законотворці додатково послалися на винятки, передбачені статтями XI:2(а) та XX(i) ГАТТ, які можуть виправдати порушення зобов’язань країни у СОТ, якщо застосовуються з метою попередження чи послаблення критичного дефіциту товарів, що мають вагоме значення для експортуючої сторони та з метою обмеження експорту вітчизняних матеріалів, необхідних для забезпечення достатньою кількістю таких матеріалів вітчизняної переробної промисловості, за умови, що такі обмеження не повинні призводити до зростання експорту такою галуззю вітчизняної промисловості відповідно. Також у 2017 році вперше з’явилися економічно-математичні моделювання різних сценаріїв застосування мит і відповідні обґрунтування.
А от у 2018 році Україна повернулась до першочергового "виправдання" свого порушення міжнародних зобов’язань, а саме: захист суттєвих інтересів своєї безпеки, що вживаються під час війни чи інших надзвичайних обставин у міжнародних відносинах (XXI(b)(iii) ГАТТ).
Таке обґрунтування залишалося і у 2019 році. Зокрема, в пояснювальній записці до останнього закону, який продовжив дію мита до 2026 року, міститься посилання на статтю XXI(b)(iii) ГАТТ і зазначено, що мито було запроваджено задля першочергового забезпечення потреб оборонної промисловості та забезпечення умов відбудови об’єктів інфраструктури в умовах зовнішньої військової агресії та тимчасової анексії частини території України. Також визначається важливість збереження екології. Але суттєвим недоліком пояснювальної записки було те, що, окрім безпекових питань, у ній згадуються питання збереження робочих місць та збільшення власного виробництва (очевидні протекціоністські цілі).
Чим небезпечна така еволюція пояснень у застосуванні винятків?
Якщо у практиці СОТ є допустимим, коли один і той самий захід може в принципі служити різним цілям і відповідно підпадати одночасно під декілька виключень, то відсутність належних обґрунтувань і економічних розрахунків саме при першому запровадженні підвищених мит, а також поєднання цілей виключень (наприклад, у нашому випадку захисту суттєвих інтересів своєї безпеки) з протекціоністськими (збереження робочих місць, збільшення внутрішнього виробництва) ставить під сумнів успішне доведення Україною правомірності заходу у разі оскарження.
Дехто може сказати, що ніхто не оскаржував підвищене експортне мито, тож значить, що порушення немає? Вважаємо, що це дуже слабке обґрунтування.
Річ у тім, що основним споживачем українського металобрухту є ЄС, з яким у нас діє Угода про асоціацію, згідно з якою у нас передбачено експортне мито у розмірі 5-6 євро за тону для 2021 року і ми застосовуємо його саме у такому розмірі.
Отже, з основним нашим торговим партнером ми поводимо себе "за правилами". Туреччина ж, яка є наразі найбільшим споживачем, готова брати металобрухт за будь-якою ціною (в умовах катастрофічного дефіциту на експортних ринках). Тож особливо оскаржувати нікому та й ніде.
Нагадаємо, що процедура вирішення спорів в СОТ не працює, а отже, між країнами, між якими відсутні двосторонні договори про вільну торгівлю, які передбачають процедуру вирішення спорів (як Туреччина), немає як вирішувати спори.
А що з повною забороною експорту металобрухту?
Якщо ж замість експортного мита запроваджуватиметься повна заборона експорту, очевидно, що для її ефективності та належного "виправдання", її потрібно буде застосувати проти всіх без виключення країн. Згідно з правилами СОТ та двосторонніми угодами про вільну торгівлю, такий вид обмеження експорту найбільш негативно впливатиме на міжнародну торгівлю, а тому повинен застосовуватися у виняткових умовах.
Це означає, що законотворцям потрібно бути максимально послідовними у своїх обґрунтуваннях і не допускати попередні помилки.
Так, наступні елементи просто критично необхідні при введені заборони:
- потрібно чітко визначитися, якими саме винятками буде обґрунтовуватися заборона. Дуже бажано, щоб це були не множинні, а чітко визначені/однозначні винятки, щоб нас не кидало від питань безпеки в умовах війни до питань екології;
- здійснення економічного моделювання, яке буде включати різні сценарії разом з повною забороною, це є критично необхідним елементом саме при запровадженні заборони, а не на подальших етапах. При цьому, потрібно робити всі такі моделювання і обґрунтування з врахуванням відповідних вимог СОТ. Також потрібно дотримуватися й інших вимог СОТ;
- відсутність протекціонізму, як от наразі передбачено, що підвищення мит збереже 21,5 тис. робочих місць та створить 3,5 тис. нових робочих місць. Нашим законотворцям нарешті треба зрозуміти, що в СОТ і за чинними двосторонніми угодами про вільну торгівлю не дозволяється застосовувати очевидно протекціоністські заходи.
В протилежному випадку Україна ризикує отримати другу програшну справу, як і по забороні експорту лісу-кругляка.
Нагадаємо, що через дуже непослідовну позицію законотворців (спочатку в пояснювальних записках згадувалися виключно протекціоністські цілі запровадження заборони; після нищівної критики з боку наших основних торгових партнерів, ми вже почали згадувати певні статті СОТ, хоча й не виконували базові вимоги СОТ, які є обов’язковими для застосування таких винятків; а потім "окремі герої" навіть подали законопроєкт про заміну заборони експорту на експортні мита, і пояснювальна записка до такого законопроєкту містила просто "геніальне обґрунтування": оскільки повна заборона експорту прямо порушує вимоги СОТ, пропонуємо застосувати інший інструмент) Україна програла ЄС спір і буде вимушена скасувати заборону експорту, що матиме нищівні наслідки для деревообробної промисловості, екології тощо.
А оскільки ЄС вже практично апробував процедуру вирішення спорів, передбачену Угодою про Асоціацію, то спір по металобрухту очевидно піде дуже швидко…
Тож для того, щоб заборона експорту металобрухту не стала ще однією "плямою" на іміджі України як надійного і передбачуваного торгового партнера, надзвичайно важливо дуже розумно і комплексно підійти до питання застосування можливих винятків.
А глобально під час перемовин щодо укладення нових договорів про вільну торгівлю нам обов’язково потрібно враховувати наші стратегічні інтереси і залишати за собою право самостійно застосовувати обмеження для критичних для нас сфер.
На жаль, переглянути чинні угоди в цій частині практично не можливо, але важливо не наступати на аналогічні "граблі" в майбутньому.
Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають винятково точку зору автора
