Без проривів, але з успіхами: про що говорять оцінки нового звіту Єврокомісії про Україну

30 жовтня Єврокомісія опублікувала Звіт про розширення, в якому оцінила прогрес реформ у всіх державах-кандидатах на вступ.

Серед них – Україна, яка отримала 100-сторінковий документ.

Спробуємо пояснити, у чому полягає значення цього звіту. А разом із тим – яку оцінку отримала Україна, які успіхи в інших кандидатів.

І головне – що з цими оцінками робити далі?

Ключовий "аудиторський" інструмент Єврокомісії

Євросоюз зацікавлений у регулярному моніторингу процесу адаптації права ЄС державами-кандидатами.

Він здійснюється через Пакети розширення (Enlargement Packages) – набір документів, які готує та публікує щоосені Європейська комісія. Ці документи підсумовують річний прогрес держав-кандидатів та надають чіткі вказівки щодо майбутніх пріоритетів реформування. 

Загалом кожен Пакет розширення включає два ключові складники: Повідомлення про розширення та Звіти про розширення.

Повідомлення про розширення (Communication on enlargement) – це ядро Пакета, в якому аналізується загальний прогрес, досягнутий усіма країнами-кандидатами та потенційними кандидатами; виклики, з якими вони зіткнулися; реформи, які ще необхідно провести.

У Повідомленні також наводяться пропозиції щодо подальших дій, які має вжити ЄС, – наприклад, надати країні статус кандидата на вступ, розпочати вступні переговори або, що актуально для України, перейти до відкриття переговорних кластерів.

Звіти про розширення (Enlargement Package Reports) – це документи, в яких Єврокомісія надає докладну оцінку стану реформ у кожній країні-кандидаті за рік, що минув.

Україна вперше отримала Звіт про розширення у 2023 році, після набуття статусу держави-кандидата.

Оцінювання у Звіті деталізоване за переговорними розділами та кластерами і супроводжується рекомендаціями щодо пріоритетів реформ. 

Єврокомісія, зокрема, фокусується на двох ключових аспектах:

1. Загальний рівень імплементації права ЄС, або те, яку частку від обов’язкового мінімуму acquis communautaire впроваджено у кожній країні.

Можливі оцінки: 1) рання стадія підготовки, 2) певний рівень підготовки, 3) середній рівень підготовки, 4) хороший рівень підготовки та 5) високий рівень підготовки.

2. Прогрес, досягнутий за звітний період, або те, який обсяг зусиль кожна країна доклала до імплементації права ЄС за конкретний рік. 

Можливі оцінки: 1) регрес, 2) відсутність прогресу, 3) обмежений прогрес, 4) деякий прогрес, 5) добрий прогрес та 6) дуже високий прогрес.

Важливо відзначити, що здебільшого інформація, відображена у Звітах про розширення, актуальна станом на кінець червня.

Саме до цього часу країнам-кандидатам дозволено подати оновлені дані про свій прогрес у виконанні рекомендацій за поточний рік.

Оцінки України: прогрес із нюансами

У Повідомленні про розширення Єврокомісія підтвердила, що Україна виконала всі умови, визначені для набуття статусу кандидата у 2022 році, в тому числі вимоги щодо прав національних меншин.

Також відзначається прогрес у судовій реформі та зміцненні антикорупційних механізмів, а також в імплементації заходів, передбачених Ukraine Plan.

Разом з тим "українські" оцінки у Звіті про розширення досить стримані.

У контексті загального рівня імплементації acquis Україна зберегла оцінки, надані Єврокомісією у 2023 році, за абсолютною більшістю переговорних розділів. Винятком є розділ 20 "Підприємництво та промислова політика", де Україна змогла просунутись до рівня "певний/середній рівень підготовки".

Що стосується прогресу за звітний період, то, як і у 2023 році, у цій частині Україна не отримала оцінок "регрес" або "дуже високий прогрес" за жодним із переговорних розділів.

За 21 розділом з 35 Україна проробила той самий обсяг роботи, що й минулого року. 

За вісьмома розділами країна досягла порівняно більшого прогресу.

За шістьма розділами було досягнуто меншого прогресу, ніж минулого року.

За кількома сферами Україна отримала оцінку "відсутність прогресу".

Йдеться про такі сфери, як свобода пересування працівників, боротьба з неофіційною зайнятістю, реформування адвокатури, розвиток ринків капіталу та небанківського фінансового посередництва, адаптація патентного законодавства, запровадження обов'язкових критеріїв енергоефективності в державних закупівлях та інші.

Основними напрямками, над якими Єврокомісія рекомендує Україні працювати в першу чергу, є:

– Формування досвіду правозастосування у справах про корупцію на найвищому рівні;

– Посилення доброчесності, професіоналізму та ефективності судової системи та системи правоохоронних органів;

– Посилення боротьби з організованою злочинністю;

– Забезпечення основоположних прав (з урахуванням обмежень воєнного стану, які Єврокомісія визнає пропорційними);

– Подальша імплементація оновленого законодавства щодо захисту прав національних меншин;

– Продовження реформ управління та децентралізації, зокрема в державному та енергетичному секторах;

– Адаптація національного законодавства у світлі ратифікації Римського статуту Міжнародного кримінального суду.

Ці реформи належать до сфери регулювання кластера "Основи процесу вступу".

Особлива увага до цих напрямків пов’язана із проходженням Україною процесу скринінгу.

Відповідно до методології розширення ЄС, першим кластером, за яким відкриваються переговори після завершення скринінгу, є саме "Основи процесу вступу".

У Звіті про розширення Єврокомісія підтвердила свою готовність до відкриття цього кластера (та потенційно й інших) вже наступного року.

Молдова: темпи, близькі до українських

Переговорна рамка України побудована на принципі власних заслуг, який говорить про те, що вступні переговори будуть ґрунтуватися на особистих досягненнях України і не залежатимуть від прогресу інших держав-кандидатів.

Разом з тим у своїй політиці розширення ЄС все ще схильний ухвалювати спільні рішення щодо регіональних груп країн. Під час більшості хвиль розширення новими членами ЄС ставало одночасно декілька країн (за винятком 2013 року, коли Хорватія одноосібно набула членства).

Ця політика впливає і на сучасних держав-кандидатів; зокрема, чітко простежується паралельність ключових рішень ЄС щодо України та Молдови.

Київ та Кишинів одночасно отримали рішення про кандидатство та початок переговорів. 

Обидві зараз проходять процес офіційного скринінгу, який Єврокомісія оцінила як "безпроблемний". В обох випадках ЄС готовий 2025 року перейти до "щонайшвидшого відкриття" перших переговорних кластерів, починаючи з "Основ процесу вступу".

З огляду на це важливо розуміти, як Єврокомісія оцінила прогрес Молдови та як це може вплинути на Україну.

Відповідно до Звіту про розширення для Молдови, країна демонструє схожу з українською динаміку впровадження реформ. Лише за кластером "Зовнішні відносини" спостерігається суттєвий розрив на користь України (різниця в середній оцінені за рівнем імплементації – 1,75 бала з 5).

Оцінки Молдови за загальний рівень імплементації acquis здебільшого збігаються з оцінками за 2023 року, як і у випадку України, за винятком 5 розділів, де країна покращила свої показники.

Водночас найвищою оцінкою у випадку Молдови є "середній/хороший рівень підготовки" (за одним розділом), тоді як Україна змогла досягти "хорошого рівня підготовки" за чотирма розділами.

У контексті прогресу за звітний період Молдова, як і Україна, не отримала оцінок "регрес" або "дуже високий прогрес" за жодним з переговорних розділів. За 21 розділом з 35 було виконано той самий обсяг роботи, що і у 2023 році, за сімома розділами – досягнуто більшого прогресу, а ще за сімома – меншого.

Таким чином, попри різні умови та виклики, Молдова та Україна наразі демонструють схожі темпи правової адаптації, що пояснює ідентичність рішень ЄС щодо них.

Збереження та паралельне покращення цієї динаміки може стати додатковим аргументом на користь інтеграції двох країн – особливо у світлі того, що ЄС, як правило, не схильний змінювати власні механізми заради вступу лише однієї держави, якщо інші кандидати в регіоні не демонструють належного прогресу у проведенні реформ.

Висновки для України

Попри відсутність карколомних проривів, оцінки Звіту про розширення свідчать про те, що Україна зуміла зберегти динаміку реформ і продовжує стабільний рух євроінтеграційним шляхом.

Зменшення динаміки за окремими розділами можна пояснити фокусом на запуск Ukraine Facility та проходженням процесу офіційного скринінгу. Останній наразі є особливо важливим: хоча Звіт про розширення важливий для моніторингу прогресу, саме скринінговий звіт визначає можливість відкриття переговорів за окремими кластерами права ЄС.

Відповідно, для уряду України можна виділити три ключові напрямки для зосередження зусиль протягом наступного року.

По-перше, це, звісно, робота над рекомендаціями Звіту про розширення, з особливим фокусом на пріоритетних кластерах, переговори за якими Україна прагне відкрити наступного року. Йдеться насамперед про "Основи процесу вступу":

На початку 2025 року Україна очікує на скринінговий звіт за цим кластером.

І впровадження рекомендацій з нього має стати пріоритетом уряду.

По-друге, це синхронізація роботи над рекомендаціями з виконанням індикаторів Ukraine Plan. Це дозволить досягти більшого прогресу за тими розділами acquis, які відображено в Ukraine Plan. 

І по-третє, це підготовка Національної програми адаптації законодавства України до права ЄС одразу після публікації скринінгових звітів за кожним з кластерів.

Чим швидше Україна завершить розроблення Програми та системи її моніторингу, тим краще зможе планувати виконання умов за переговорними розділами.

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями та відображають винятково точку зору авторів