Чому реформа держуправління є необхідною для успішної євроінтеграції України

"Укрзалізниця" поступово запускає нові напрямки до європейських країн, аби полегшити закордонні подорожі для українців.

Також у напрямі до ЄС готується стартувати і потяг "Україна". Процес вже запущено – метушливо налаштовуються 33 вагони (переговорні розділи), здійснюється перевірка деталей (скринінг), які ще треба вдосконалити, щоб потяг впевнено курсував європейськими коліями.

І чи не найважливіше – налагоджується механізм зчеплення між вагонами, аби ті не розгубилися по дорозі, а також локомотив – від справності якого залежатиме якість і швидкість руху всього потяга.

Пояснюючи метафору, цим локомотивом для євроінтеграції України є ефективне державне управління, а механізмом зчеплення – координація між переговорними розділами.

Український центр європейської політики (УЦЄП) вже наголошував, як важливо для України налагодити якісну інституційну структуру переговорного процесу. А в цій статті ми пояснюємо, чому реформа державного управління є наскрізною для переговорного процесу і чому без неї євроінтеграційний потяг не зрушить з місця. 

В минулі тижні відбулася низка публічних обговорень, зокрема і презентація дослідження УЦЄП "Інституційна структура переговорів: уроки для України", де експерти наголошували, а парламентарі і урядовці не заперечували, що здійснення реформи є важливим.

Про те, що уряд перейшов від слів до дій (walk the talk), мають свідчити принаймні три речі: обрахунки, скільки людських ресурсів бракує в міністерствах, скільки необхідно фінансів для проведення реформи, а також коли планується її запуск. 

Як це пов’язано з переговорним процесом про вступ до ЄС?

По-перше, ці вихідні дані будуть необхідні під час розробки переговорних позицій, оскільки в цих документах Україна має повідомити ЄС про адміністративну спроможність імплементації acquis ЄС, а також скільки і яких ресурсів бракує. 

По-друге, раніше ми вже звертали увагу, що для успішної євроінтеграції необхідно створити "елітний дивізіон" держслужбовців, які добре орієнтуються в праві ЄС і національному законодавстві.

Це стосується питання про необхідність людських ресурсів у міністерствах. Проте не менш важливо, що реформа держуправління має убезпечити "технократів" від політичних звільнень – особливо тих, які задіяні в переговорному процесі і є членами переговорних груп.

Часта зміна міністрів не повинна торкатися державних службовців, передусім держсекретарів і керівників департаментів, як це часто буває в міністерствах. Несподівані звільнення керівників шкодять інституційній пам’яті й загалом уповільнюють переговорний процес.

Чому варто уникати частих змін персонального складу департаментів? Це найкраще ілюструє приклад робочих груп у переговорному процесі. 

На основі вивчення підходів до переговорів колишніх і чинних країн-кандидатів на вступ до ЄС, ми в Українському центрі європейської політики виробили рецепт ефективної структури робочої групи.

В її складі обов’язково мають бути присутні такі три особи: 

1. Посадовець високого політичного рівня – наприклад, заступник міністра – в ролі голови робочої групи.

Це дозволить рухати процес на політичному рівні, а також пришвидшить бюрократичні процедури (як, наприклад, підпис документів). Такий підхід до формування робочих груп застосувала і Україна – відповідно до урядового указу, заступники міністрів призначені головами робочих груп. 

2. Державний службовець найвищого рівня в міністерстві в ролі заступника голови робочої групи.

Заступник має бути технічною особою, яка відповідатиме за змістовність переговорної позиції. В ідеалі цю роль міг би виконувати керівник департаменту з вироблення політики. Однак в Україні ця посада існує не в усіх міністерствах у зв’язку з незавершеною реформою державного управління.

3. Представник Урядового офісу координації європейської і євроатлантичної інтеграції в ролі секретаря робочої групи.

Завдання секретаря – організовувати діяльність робочої групи, а також бути зв’язковим елементом на технічному рівні координації між робочою групою і профільним урядовим органом.

Урядовий указ передбачає таку систему координації і в Україні.

Тепер у кожній робочій групі буде присутній секретар від Урядового офісу. Однак щоб цей механізм координації був дійсно ефективним, необхідно суттєво посилити Урядовий офіс (знову впираємося в проблему браку людських ресурсів).

Наприклад, відповідно до особового складу робочих груп, один представник Урядового офісу призначений секретарем в 11 робочих груп, що викликає сумніви, чи здатна одна людина відповідати за координацію роботи 11 переговорних груп.

Лише у трьох випадках представник Урядового офісу призначений секретарем лише в одній робочій групі.

Голова робочої групи може бути змінений через політичні пертурбації в уряді. Однак зміна заступника голови і секретаря небажана без поважних на те причин.

Ці дві особи мають стати гарантами інституційної пам'яті та стабільності переговорного процесу на весь період переговорів.

Відповідно, реформа держуправління повинна допомогти привабити на держслужбу професійних людей і переконати їх залишитися на посаді якнайдовше до закінчення переговорів про вступ.

Інше питання, ключове для переговорного процесу і реформи держуправління, – координація між міністерствами.

Робоча група є базовою і ключовою одиницею переговорної структури – на цьому рівні відбувається розробка проєктів переговорних позицій. В цих документах має йтися про поточний стан наближення національного законодавства до acquis ЄС, план подальшої адаптації (зокрема, і перехідні періоди, якщо необхідно), а також оцінка адміністративної спроможності для імплементації acquis в окремих секторах.

Вироблення переговорних позицій може бути непростою задачею, оскільки, по-перше, всі її пункти мають бути узгоджені з ключовими стейкхолдерами, особливо що стосується планів адаптації і перехідних періодів.

По-друге, переговорні позиції суміжних секторів (наприклад, захист навколишнього середовища і сільське господарство) мають звучати в унісон, що вимагає координації позицій між робочими групами.

Тобто маємо процес водночас і політичний, і технічний.

Політичні особи мають рухати процес вироблення і узгодження переговорних позицій на політичному рівні, а держслужбовці мають забезпечити якісну експертизу й інституційну пам’ять у випадку змін на політичних посадах, а також сприяти горизонтальній координації між міністерствами. 

Останній пункт підкреслює ще один елемент реформи держуправління – налагодження ефективної системи координації між директоратами політики різних міністерств та іншими зацікавленими сторонами.

Слабка горизонтальна координація негативно впливає на вироблення політики, а вступні переговори ще більше загострять цю проблему.

Той процес, який вже почала Україна – скринінг і підготовка проєктів дорожніх карт, – лише перший і порівняно не складний етап.

Справжня робота почнеться, коли ЄС розробить цільові індикатори для кластера "Основи", і Україні доведеться виконувати прикладні рекомендації від ЄС і звітувати про них.

Для цього потрібна фахова команда у відповідних міністерствах та інших відповідальних органах влади. Ось чому так важливо оберігати переговорний процес від політичних потрясінь – це тягне затримку переговорів на рік мінімум, що видно з досвіду країн Західних Балкан.

Найперші кроки, які Україні варто зробити вже зараз:

1. Посилити Урядовий офіс координації європейської і євроатлантичної інтеграції для переговорного процесу.

2. Створити директорати політики в усіх міністерствах і забезпечити ефективну горизонтальну координацію між ними.

3. Убезпечити (формально чи неформально) держслужбовців у міністерствах від політичних звільнень.

4. Зібрати і надати стороні ЄС інформацію – скільки грошей, скільки людей треба для запуску реформи держуправління і в які строки це відбудеться.

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями та відображають винятково точку зору авторів