Секретар Венеціанської комісії: від Угорщини до України лунають дещо штучні вимоги

В останні місяці українські ЗМІ, експерти та політики постійно посилаються на Венеціанську комісію. 

Восени "Венеціанка" оприлюднила рекомендації Україні щодо того, яким має бути новий суд для вирішення антикорупційних справ (детальніше – в публікації "Антикорупційний суд та неординарні рішення: що доручила Україні Венеціанська комісія"). А в грудні ВК спробувала поставити крапку в українсько-угорському мовному конфлікті (нагадаємо, ми публікували український переклад висновку Венеціанської комісії щодо освітнього закону). 

Щоправда, обидва рішення зіткнулися зі спільною проблемою: політики намагаються тлумачити поради ВК "під свої потреби". Так, і Угорщина, і Україна оголосили кожна про свою "перемогу" в мовній суперечці. А президентський законопроект про антикорупційний суд, написаний нібито за порадами ВК, зустрів жорстку критику через порушення цих порад.

Щоби поставити крапки над "і" щодо того, що насправді рекомендоване Україні, "Європейська правда" у Страсбурзі поспілкувалася із секретарем Венеціанської комісії Томасом Маркертом.

Ми почали з антикорупційної тематики. "Мовне питання" – кількома сторінками нижче.

"Навіть підозр достатньо, щоб заблокувати кандидатуру"

– В жовтні "Венеціанка" схвалила рішення про антикорупційний суд (АКС), в грудні – про мовні норми освітнього закону. В лютому буде ще одне, щодо декларування статків громадських активістів. У вас зараз "український період"?

– Я сказав би, що для України така ситуація є швидше традиційною. Ми з Україною співпрацюємо активніше, ніж з будь-якою іншою державою.

– А ви відстежуєте там, як ваші поради втілюються в життя?

– Рекомендації Венеціанської комісії не є зобов’язуючим документом. Через це контроль за дотриманням наших порад є завданням переважно політичних органів – наприклад, ПАРЄ, яка використовує нашу думку, коли проводить моніторинг.

Але, звичайно, ми у Венеціанській комісії також уважно відстежуємо, що відбувається після ухвалення наших рекомендацій.

– В Україні зараз триває дискусія навколо фрази про те, що експертна панель, сформована за рекомендаціями іноземних інституцій та донорів, повинна мати вирішальну роль у відборі суддів АКС. Але що означає ця "вирішальна роль"?

– Ми свідомо не хотіли прописувати чіткий метод – і це правильно, тим більше, що зараз на розгляді Ради перебуває новий проект.

А ідея нашої поради – в тому, що етап відбору суддів – справді дуже важливий. Наші експерти чули про це, коли відвідували Київ. Причому громадські активісти, з якими ми спілкувалися, наголошували, що цю відповідальність краще покласти не на громадянське суспільство, а на міжнародних гравців. Отже, наша рекомендація справді каже, що міжнародні експерти повинні мати вирішальну роль у цьому процесі.

Як саме це має відбуватися – інше питання.

Можливо, цей експертний орган не повинен визначати, хто саме має бути призначений членом антикорупційного суду.  

Але він напевно повинен мати можливість запобігти призначенню тих людей, які не видаються належними кандидатами.

– У нас різні люди читають цю рекомендацію по-різному. Наприклад, президентський проект каже, що рекомендація міжнародників може бути подолана двома третинами голосів ВККС.

– Цей механізм, мабуть, не дає експертам вирішальну роль, про яку йдеться у наших рекомендаціях.

Ми вже бачили під час відбору суддів Верховного суду, що надто часто знаходилися дві третини голосів за те, щоби схвалити кандидата всупереч рекомендаціям Громадської ради доброчесності. Є суттєвий ризик, що це повториться – Вища кваліфікаційна комісія суддів не буде виконувати рекомендації міжнародних експертів.

Отже, цей механізм не задовольняє нашим рекомендаціям.

– Отже, має бути право вето?

– Ми не написали, що повинно бути саме вето, але воно, безумовно, задовольняє нашим рекомендаціям.

– Опоненти кажуть, що одних лише підозр у недоброчесності недостатньо для того, щоби блокувати призначення судді – мовляв, треба довести ці звинувачення.

– Коли йдеться про антикорупційний суд, вимоги до судді повинні бути особливо жорсткими. І це нормально.

Звичайно, факти звинувачення чи публікації щодо конкретного кандидата мають перевіряти, не можна брати до віри все, що писали чи говорили про конкретну людину.

Але якщо після перевірки лишаються хоча б підозри у недоброчесності кандидата, це є достатньою причиною, щоби заблокувати його призначення суддею АКС.

"Ніхто й не каже, що це – назавжди"

– Рекомендація ВК каже, що експертну групу мають формувати також донори, що представляють західні держави. Дехто в Україні каже, що це обмежує наш суверенітет.

– Але ж в Україні вже були схожі прецеденти. Наприклад, у визначенні керівника НАБУ і САП брали участь міжнародні експерти. Тоді ми також рекомендували Києву забезпечити такий механізм міжнародної участі. І мені видається очевидним, що він довів свою ефективність.

Я вважаю, що цей підхід є доречним для України у нинішній особливий період. Йдеться про критичне для України питання, про питання, важливе для демократичного перетворення вашої країни.

Адже не лише ми, але також люди в Україні прагнуть створення інституцій, готових і здатних боротися з корупцією!

Хочу підкреслити, що йдеться про тимчасове рішення.

Ніхто й не каже, що цей механізм має залишатися назавжди. Ніхто не каже, що це – нормальне довготривале рішення. Але нині у вашій країні, по суті, є корупційна криза, і вона має бути розв’язана.

– І коли цей період завершиться?

– Я не думаю, що нам варто наперед визначати якісь дати. Щойно цей суд почне якісно функціонувати і щойно ми побачимо зміни у судовій системі – тоді й настане час для дискусій щодо того, коли скасовувати цей специфічний механізм. Після цього має працювати стандартний механізм призначення суддів.

– В Україні дехто каже, що рекомендації ВК порушують Конституцію, і обґрунтовують цим потребу відхилитися від них.

– Звичайно, остаточне рішення щодо дотримання Конституції належить ухвалити Конституційному суду, але я не думаю, що ці побоювання мають підстави.

Антикорупційний суд є "спеціалізованим судом", а не особливим чи надзвичайним, створення яких заборонене Конституцією, і Венеціанська комісія детально прописала у рекомендаціях, як це забезпечити. Сутність особливих судів, які заборонені не лише в Україні, але й у міжнародній практиці, дуже відмінна від цього.

"Мене вразили терміни створення цього суду"

– А з президентським законопроектом ви вже ознайомилися?

– Так, я прочитав цей законопроект. Офіційного аналізу, здійсненого Венеціанською комісією щодо цього проекту, немає, але ми також звернули увагу на те, що цей проект активно критикують міжнародні партнери України, вони просять його змінити.

– Ви спілкувалися зі Світовим банком та з МВФ з цього приводу?

– Ми їм напряму не давали поради, але вони справді посилаються на ухвалені нами рекомендації – наскільки я розумію, вони просто прочитали текст і взяли до використання. Часом буває таке, що нас просять додатково роз’яснити той чи інший пункт висновків ВК – але це йдеться про запити від політичних органів. Світові фінансові інституції не мають такої потреби, у них достатньо власних юристів.

Українські органи влади, приміром президентська адміністрація, так само не зверталися до нас після ухвалення цих рекомендацій – але під час підготовки ми з ними, звісно ж, консультувалися.

Я вважаю, що цей проект справді потрібно поліпшити і привести у відповідність до рекомендацій ВК.

Але, звісно, те, що президент подав цей законопроект, саме по собі є позитивним кроком, бо це відкриває можливість для подальшої роботи з ним.

І, наскільки я поінформований, президент Порошенко дав сигнали щодо можливого перегляду цього законопроекту. На мою думку, було б непогано, щоб у цих дискусіях брали участь як депутати, так і президентська адміністрація.

– Чи варто нам знову звертатися до Венеціанської комісії з доопрацьованим законопроектом?

– Тут є така проблема: якщо ми підготуємо новий висновок щодо нового проекту, то його знову можуть почати тлумачити по-різному.

Тому найкращим я бачу інший варіант – щоби представники АП, депутати і експерти Венеціанської комісії сіли разом і напрацювали такі зміни, які задовольняли би всіх.

Якщо буде таке запрошення – Венеціанська комісія готова взяти участь у такій роботі. Думаю, ВК не матиме жодних заперечень проти того, щоби ми спрямували до України одного з доповідачів, які готували проект нашого висновку, а також когось із представників секретаріату ВК. В такому разі вони зможуть долучитися до удосконалення законопроекту, інформуючи комісію про свою роботу.

Також, на мою думку, до такої роботи є сенс долучити представників МВФ та Світового банку, тобто інституцій, від яких Україна сподівається отримати фінансування і які вже висунули свої умови. Якщо вони будуть задіяні у процесі, Україна зможе бути впевнена, що доопрацьований закон відповідає їхнім очікуванням.

Адже зміни потрібні не лише у питанні відбору суддів.

Зокрема, мене вразили терміни створення АКС, прописані в законопроекті. Пропонується, що в разі схвалення закону суд не буде створений невідкладно – натомість президент повинен внести ще один закон про запуск антикорупційного суду, і лише за рік після того суд з’явиться.

Нагадаю: в нашому висновку ми писали, що суд має бути створений невідкладно.

"Потрібно домовитися з представниками меншин"

– Інший резонансний висновок ВК – щодо мовної норми закону про освіту. Щодо нього доводилося чути маніпуляції?

– Звичайно. Кожен вибирає ті частини нашого висновку, які йому до вподоби, і читає лише їх, причому це йдеться про думки, які ми чуємо і з України, і поза межами України.

– Якими є ключові рекомендації до Києва стосовно цього закону?

– Тут треба чітко розділити на дві частини – щодо мов меншин, які є мовами ЄС, і щодо інших. Відмінність між нормами закону щодо цих груп надто велика, останні опинилися в значно гіршому становищі щодо перших.

І, схоже, тут є проблеми з дотриманням Конституції України, яка окремо згадує про російську мову і не згадує про жодну іншу. Тому юридично є проблема з тим, що за законом "Про освіту" російська мова опинилася у гіршій ситуації.

Що ж до європейських мов, то рішення може бути знайдене, приміром, за допомогою нових законів, підзаконних актів, інструкцій міністерства. Але вирішувати, якою має бути схема викладання, скільки має бути годин викладання тощо – це вже не питання до Венеціанської комісії.

Головне – забезпечити, щоби учні могли грамотно говорити і писати, в тому числі на складні теми.

Тепер все в руках вашого уряду. Ви маєте провести консультації з представниками цих меншин – передусім румунської та угорської як найбільших, але врахувавши також думку інших – щоби домовитися про необхідний обсяг викладання мовами цих меншин.

Це не все, є також інші рекомендації. Наприклад, Україна має виконати міжнародні зобов’язання і дозволити діяльність приватних шкіл із викладанням мовою меншин. Також треба змінити перехідний період – такі серйозні зміни не мають відбуватися надто швидко.

– Отже, ви наполягаєте, що закон можна поліпшити до достатнього рівня без внесення змін, в тому числі до ст. 7?

– Щодо меншин, мови яких є мовами Євросоюзу – так, це можливо.

– Просто від наших угорських сусідів ми чуємо вимоги змінити саме цю статтю.

– Так, це лунає – але це дещо штучна вимога.

У ст. 7 є достатня гнучкість, і хоча від початку вона опинилася у законі для міжнародних мов (приміром, англійської, французької, німецької), вона цілком може бути використана для гарантування прав угорської, румунської, болгарської, грецької тощо. Немає жодних юридичних перепон для цього.

– Ключова проблема у діалозі з Угорщиною – в тому, що вона наполягає на неприпустимості будь-якого скорочення прав меншин. Мовляв, якщо зараз можна вчитися лише угорською від дитячого садка до університету, то ця можливість має бути збережена назавжди. Вони кажуть, що це гарантовано європейським та міжнародним правом.

– Ні, ми не поділяємо цю позицію. Ми вважаємо, що держава може перейти від суто угорськомовної системи до змішаної, за якої частину годин буде викладання угорською, частину – українською.

Понад те, це навіть краще для самих учнів, якщо вони будуть отримувати навчання двома мовами.

Однак критика угорців обґрунтована до тієї міри, поки немає гарантій для мов меншин. А отже, підзаконні акти мають встановити ці гарантії – приміром, скільки годин має бути навчання мовою меншин.

Водночас державна мова також має викладатися у достатньому обсязі, зокрема, щоби людина мала можливість інтегруватися, була конкурентною на ринку праці – а для цього потрібно добре говорити українською, а не лише угорською.

Але саме по собі двомовне навчання – це перевага.

– Тим часом доводиться чути навіть думку про те, що ми, навпаки повинні адаптувати ринок праці (у регіонах проживання меншин) під потреби тих, хто недостатньо володіє українською.

– Дивна думка. Не уряд формує ринок праці. Звичайно, громадяни повинні знати державну мову!

Але на завершення я ще раз звернуся до української влади: необхідно невідкладно розпочати серйозні дискусії з представниками меншин. Сидіти і чекати – це хибний підхід.

– З меншинами чи з сусідніми державами? Адже саме від останніх лунають найкатегоричніші претензії.

– Значно логічніше домовлятися саме з меншинами. Якщо ви досягнете домовленості з ними, на національному рівні, то і від сусідів, думаю, не буде заперечень.

Інтерв'ю взяв Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди"