В последнее время в Украине все чаще раздаются призывы перенимать опыт развитых стран, в частности Швейцарии. Говорят, что нам стоит поучиться в Швейцарии строить продуктивные отношения с Европейским Союзом "извне" - ведь, находясь в центре Европы географически, конфедерация умудряется не быть членом сообщества.

Но так ли все безоблачно в отношениях швейцарцев и европейцев? Недавно между ними пробежала черная кошка через инициативу нейтральной страны по ограничению иммиграции. А это может привести к большим проблемам не только для "маленьких" мигрантов.

Друзья и партнеры?

Не будучи членом ЕС, Швейцария является частью Европы с политической, культурной и особенно - с экономической точки зрения. Европейский Союз - важнейший торговый партнер Швейцарии (78% импорта и 57% экспорта из конфедерации). С другой стороны, для ЕС Швейцария является третьим по объему торговли партнером и уступает только США и Китаю.

Нынешние экономические отношения между Швейцарией и Европой берут начала от Соглашения о свободной торговле еще 1972 года. В 1992 г. Швейцария была в шаге от вступления в ЕС: вместе с партнерами по Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ) Швейцария договорилась с ЕС о создании Единого европейского экономического пространства, что предполагало свободное движение товаров, услуг, физических лиц и капитала между странами-членами.

Однако на референдуме граждане конфедерации проголосовали против интеграции в ЕС.

В 1999 г. ЕС и Швейцария заключили семь секторальных соглашений, известных под названием Билатераль I. Они регулируют вопросы свободного передвижения физических лиц, сельского хозяйства, науки, технических барьеров в торговле, государственных закупок, железнодорожного и авиатранспорта. Принятые единым пакетом, они функционируют в соответствии с так называемого "принципа гильотины" ('guillotine clause'), согласно которому расторжение любого из этих семи соглашений автоматически отменяет другие шесть.

Обратите внимание на сочетание "экономических" и "миграционной" соглашения. Оно заложило основы нынешнего кризиса.

Соглашение о свободе передвижения граждан, которое является частью Билатерали I, изначально распространялось на 17 "старых" членов ЕС. Граждане этих стран, а также партнеры Швейцарии по ЕАСТ (Норвегия, Исландия и Лихтенштейн) получили полную свободу передвижения и трудоустройства в Швейцарии. В дополнение, стороны договорились о признании профессиональной квалификации мигрантов, о предоставлении им права приобретать недвижимость и пользоваться системой социальной защиты.

8 стран Центральной и Восточной Европы, присоединившихся к ЕС во время волны расширения 2004 года (группа ЕС-8), получила доступ к швейцарскому рынку труда с 2011 года. А с 2016 эту привилегию должны были получить также Румыния и Болгария.

Но радость виходцев из стран "новой Европы" оказалсь недолгой.

В сознании швейцарцев очень быстро закрепился стереотип или даже миф о "польском водопроводчике", который "лишает работы" коренных жителей страны. Уже через год Швейцария ввела квоту на получение видов на жительство гражданами группы ЕС-8 - до 2000 штук в год. И на этом не закончились: еще через год, с мая 2013, Швейцария урезала квоту для группы ЕС-8 до 545 разрешений в год.

А с июня 2013 года в Берне замахнулись на жителей "Старой Европы", внедрила и для них квоту в размере 13 428 разрешений на год.

Указанные ограничения были установлены сроком на один год, то есть до 1 мая и 1 июня 2014 г. соответственно.

Голос народа

Швейцария является самой богатой страной мира: по данным Global Wealth Report 2013, состояние среднестатистического швейцарца оцениваются в рекордные 513 000 долларов США. К тому же страна может похвастаться одним из самых высоких в мире показателей продолжительности жизни, отличной системой образования и социальной защиты, а также низким уровнем безработицы (3,2%). Не удивительно, что в эту страну мигранты слетаются как мухи на мед: в восьмимиллионной Швейцарии уже сегодня проживает около 1 864 700 иностранцев - более 23% от общей численности населения (и это не учитывая "пограничных мигрантов - граждан Франции, Германии и Италии, которые ежедневно пересекают границу, чтобы добраться до места работы). Ожидается, что к 2060 г. население страны, не в последнюю очередь благодаря миграции, достигнет отметки в девять миллионов.

Вполне закономерно, что у швейцарцев, которые славятся своей "ежовой ментальностью", эти новости не вызывают особого энтузиазма. На мигрантов часто списывают проблемы, связанные с нехваткой жилья, подорожанием социальных услуг, загруженностью транспортной системы и ростом уровня преступности. К тому же, бытует мнение, что рост численности населения угрожает экосистеме горной страны.

Лишь представьте: в рейтинге обеспокоенности вопросы миграции заняли почетное второе место после безработицы. Эта тематика опередила даже проблемы личной безопасности, охраны здоровья и размера заработной платы.

Инициативу "Против массовой миграции" начала крайне правая Народная партия Швейцарии (еще она известна тем, что в 2011 году накануне парламентских выборов в нее украли талисман - живого козла, что не помешало ей получить большинство голосов).

Однако обе палаты швейцарского парламента и правительство не поддержали данную идею, поэтому "народникам" пришлось прибегнуть к сбору голосов для референдума.

Народ оказался радикальнее политиков. Необходимые 100 тысяч подписей были собраны всего за два месяца.

9 февраля 2014 г. швейцарцы сказали "нет" массовой миграции: за инициативу проголосовали 50,3% граждан. Антимиграционную политику поддержали 17 из 26 кантонов. "За" высказались преимущественно итальянская и немецкая части страны, в то время как традиционно более либеральные франкоязычные кантоны не увидели в мигрантах настолько серьезной угрозы.

Неожиданные последствия

Голоса 0,3% населения - то есть те, которые позволи перешагнуть планку в 50% - оказались историческими.

Победа антимиграционной инициативы означает, что теперь Швейцария должна внести соответствующие изменения в федеральную конституцию. В частности:

1) устанавливаются квоты на выдачу разрешений на проживание всем категориям иностранцев, включая беженцев (ст. 121а);

2) международные соглашения, которые противоречат вышеуказанному положению, должны быть пересмотрены и адаптированы (ст. 197 No 9).

Федеральный совет (правительство) Швейцарии обязан разработать механизм имплементации результатов референдума в течение трех лет.

А как же гильотина, о которой мы упоминали в начале?

Выход Швейцарии с миграционной соглашения приведет к автоматической отмене шести других соглашений Билатерали I. Фактически это означает, что Швейцария больше не сможет пользоваться упрощенным доступом на рынки ЕС и наоборот.

По прогнозам экономистов швейцарского банка Credit Suisse, хотя в ближайшее время экономический эффект от миграционной инициативы будет незначительным, в долгосрочной перспективе ксенофобские настроения могут вылиться в ухудшение инвестиционной привлекательности Швейцарии, падение показателей роста ВВП и уменьшению количества рабочих мест (на 80 000 в последующие три года).

В то же время Президент Союза работодателей Швейцарии Валентин Вогт отмечает, что из-за старения нации страна будет испытывать недостатка в наемных работниках.

По его прогнозам, в стране не будет хватать примерно 40 000 работников ежегодно, потому Швейцарии необходимы иммигранты для поддержания стабильно высоких экономических показателей.

Первыми свидетелями охлаждения отношений с ЕС стали швейцарские ученые. Они больше не будут получать грантов в рамках программ мобильности студентов и исследователей Erasmus+ и Horizon 2020 (к слову, к последней намерена присоединиться Украина), финансируемых Еврокомиссией. Теперь Швейцария вынуждена будет финансировать участие в программах обмена из собственного кармана.

Вдобавок ЕС приостановил переговоры по интеграции Швейцарии в европейский рынок электроэнергии.

Статус-кво можно сохранить, но сейчас все зависит от желания Евросоюза проводить переговоры об изменении  Соглашения о свободном передвижении граждан с учетом результатов швейцарского референдума.

Но ведь здесь речь идет об изменениях, направленные против граждан ЕС! Новая миграционная политика Швейцарии будет распространяться даже на жителей "старой" Европы.

Между тем, существует и юридический путь выхода из этой патовой ситуации. Статья 190 федеральной конституции устанавливает, что Федеральный верховный суд должен руководствоваться нормами федерального законодательства и международного права.

Таким образом, если правительство примет законодательство, противоречащее Соглашению о свободном передвижении граждан, суд может установить, что оно противоречит также нормам международного права. А у єтих норм - преимущество над национальным законодательством.

Однако вопрос в том, как жители Швейцарии отреагируют на такую юридическую хитрость и на попытку правительства "обойти" результаты их волеизъявления на референдуме.

Не приведет ли это к всплеску еще большей неприязни к иностранцам и новых инициатив по ограничению миграции?

Обратная сторона прямой демократии

Антимиграционное инициатива стала той ложкой дегтя, которая способна испортить всю бочку меда в двусторонних отношениях между Швейцарии и Евросоюза.

Ожидал ли, а главное - желал ли таких результатов рядовой швейцарец, проголосовавший за антимиграционную инициативу? Вряд ли. В кулуарах швейцарские чиновники признают свое недоработки. Они не уделили надлежащего внимания инициативе правых радикалов и в недостаточной мере разъяснили избирателям потенциальные последствия антимиграционной инициативы.

Так всегда ли прямая демократия является абсолютным благом?

Швейцарский референдум по миграции демонстрирует, что даже высокообразованное и развитое общество может поддаваться влиянию эмоций и принимать решение, которое в перспективе навредит благосостоянию государства.

Есть смысл отметить, что в 2009 и 2010 годах, с подачи той же Народной партии, швейцарцы голосовали за запрет строительства минаретов и депортации иностранцев, виновных в совершении преступлений. Соответствие обеих инициатив нормам международного права также под вопросом.

Прямая демократия - палка о двух концах.

С одной стороны, она демонстрирует потребности и волю общества и заставляет чиновников работать над их реализацией. С другой - что же делать в ситуации, когда разрыв в голосах мизерный, а последствия референдума могут быть крайне негативными?

Даже преимущество в 1 голос является достаточным для победы.

Доступом к прямой демократии могут злоупотреблять отдельные заинтересованные группы и отвлекать внимание населения и бюрократического аппарата от насущных проблем. На референдумы выносятся вопросы наподобие того, имеют ли право родители "давать ребенку по попе в воспитательных целях" (референдум по этому вопросу состоялся в Новой Зеландии в 2009 году).

Как швейцарцы имплементируют результаты антимиграционной инициативы, какое влияние это окажет на экономическое благосостояние страны, на ее отношения с ЕС и на функционирование механизмов прямой демократии в стране - покажет время.

Авторы:

Ирина Половец, докторантка Института мировой торговли Бернского университета

Илья Перегонцев, аспирант Института государства и права им. В.М. Корецкого

Материал подготовлен для Европейской правды в рамках программы "Молодежь изменит Украину" БФ Богдана Гаврилишина