Вряд ли кто-то станет оспаривать тезис о ментальной постсоветской близости украинцев и поляков.

Так почему же одни после выхода из "соцлагеря" смогли провести реальные преобразования, а другие с 1991 года лишь говорят о реформировании и организуют малорезультативные революции "ради реформ"?

Не претендуя на истину в последней инстанции, хочу поделиться личными впечатлениями от польских реалий.

Когда я приехал в Польшу в 1997 году, меня больше всего поразили две вещи: улицы и общественный транспорт. Все улицы (и тротуары) были убраны, в том числе от снега, а ночью – всегда ярко освещены.

После грязи полутемного тогда родного Львова я чувствовал себя в другой реальности.

Общественный транспорт с его поминутным расписанием тогда поразил меня еще больше.

И позже я узнал другие, не менее интересные вещи. К примеру, о том, что школы в провинциальных городках или селах часто бывают богаче, современнее и лучше оборудованы, чем в некоторых крупных городах.

Что там есть новенькие спортзалы и бассейны.

Отдельно скажу об известных украинцам сельских клубах!

Например, о последнем из увиденных украинскими служащими, которых мы возили в августе 2014 года в Нижнюю Силезию в рамках учебного визита. Село Щепанув – 1700 жителей. Новый клуб (совмещенный с детсадом, свадебным залом, библиотекой) стоимостью 1,5 млн евро появился за счет собственных средств общины, а не благодаря дотациям ЕС.

"Спасительная помощь" ЕС

Вопросами самоуправления и государственного управления я профессионально занимаюсь уже более десяти лет.

Довольно часто приходится слышать, что, мол, "полякам Европа деньги дала, построила"...

Не хочу никого обидеть, но, извините, это такое очень "совковое" мышление – кто-то сверху должен дать. Мол, как иначе?!

Но цифры говорят о другом.

За период 2006-2013 годов Польша получила из фондов ЕС около 67 млрд евро. Сумма впечатляет, правда?

Но поражает она, только если не знать объем бюджета публичного сектора польского государства.

В суммарном бюджете эти 67 млрд евро составили... 3%. Прописью: три (!) процента.

Польские общины вышли на реальную финансовую и имущественную самостоятельность с начала нового строя, в 1990 году, когда в правительство пришла команда реформаторов во главе с премьером Тадеушем Мазовецким.

Все слышали о тогдашнем министре финансов Лешеке Бальцеровиче.

Но если вас интересуют чистые отремонтированные улицы, надежный общественный транспорт и современные школы, стоит знать и фамилию другого реформатора – Ежи Регульского.

Профессора Регульского по праву называют отцом польской реформы самоуправления.

Это он возглавлял группу экспертов, которые в подполье – еще до прихода к власти "Солидарности" – подготовили реформу общин.

Это он был уполномоченным премьера Мазовецкого по вопросам реформы самоуправления и с июня 1989 года руководил подготовкой пакета реформаторских законов.

А после их принятия в марте 1990 года Регульский от имени правительства Польши представлял интересы недавно созданных самоуправляемых общин в конфликтах с центральной администрацией (которых, как вы догадываетесь, хватало).

Так что было сделано?

Во-первых, местные общины получили право собственности на землю, большинство государственных зданий и объектов. Включая право сдавать их в аренду, продавать, закладывать в банке, вносить имущество в качестве уставного фонда в ООО и АО.

Эта неслыханная либерализация стала толчком к развитию рынка коммунального недвижимого имущества и банковских услуг для общин.

К слову, польское законодательство требует от общины выбирать банк для обслуживания через тендер.

Во-вторых, за местными общинами законодательно закрепили гарантированные доходы, адекватные выполняемым задачам.

Это – как собственные поступления, так и трансфертные платежи из центра.

Среди собственных источников средств было три основных наполнителя бюджета:

а) налог на недвижимость (землю, здания и сооружения);

б) часть налога на прибыль предприятий на территории общины – примерно 17 злотых из каждых 100 злотых уплаченного налога;

в) часть налога с доходов физических лиц, зарегистрированных в данной общине – примерно 36 злотых из каждых 100 злотых уплаченного налога.

Среди трансфертов важнейшей является дотация на образование. И самой большой. Суммарно по стране она составляет треть бюджетных средств общин. Сейчас это около 1000 евро на ученика в течение года.

В-третьих, осознано и перенесено в практическую плоскость понимание того факта, что финансовая и имущественная независимость – это необходимые, но недостаточные предпосылки для реального самоуправления.

Поэтому полномочия и ресурсы закреплены за общинами таким образом, чтобы никакие другие уровни и ветви власти не могли вмешиваться в самоуправление.

Дублирования сфер ответственности просто нет!

Местные общины стали независимыми юридическими субъектами, с правом защищать свои интересы в суде (в том числе – перед правительством). И они этим правом успешно пользуются.

Примером может быть дело "Община Стшельце Опольськи против правительства". Предметом рассмотрения было несвоевременное перечисление на счет общины дотации на образование, за что община была вынуждена взять кредит в банке. По иску общины суд обязал правительство выплатить банковские проценты.

Польская реформа самоуправления стала успешной потому, что она была хорошо подготовленной, быстрой и комплексной.

Но такая реформа не могла бы состояться, если бы не было соответствующего политического момента и политической воли.

Парламент был готов голосовать за смелые законы, а уполномоченный правительства со своей командой не были политиками, то есть не концентрировались на результате ближайших выборов.

Что из польского опыта
можно использовать в Украине?

Польский опыт не может быть перенесен на украинскую почву механически.

Главные препятствия тут – другое административное деление, общественно-экономические условия и политическая ситуация в стране.

В начале 1990-х в Польше не было необходимости изменения административного деления. Количество и границы общин (их было около двух с половиной тысяч) не изменились, изменилась их сущность.

В Украине же, при сопоставимой численности населения, сегодня более 11 тыс. общин.

Но только 650 из них могли бы самостоятельно и эффективно выполнять задачи, типичные для низшего уровня самоуправления.

Стартовые общественно-экономические обстоятельства проведения реформы самоуправления тоже иные. В Польше самоуправляющиеся общины появились в момент демонтажа социалистического государства.

В Украине же за 23 года независимости сформировалась олигархически-клановая экономика, а коррупция глубоко укоренилась во всех ветвях власти.

Олигархат и коррупционеры не заинтересованы в децентрализации ни властных полномочий, ни финансовых потоков.

И эту преграду трудно будет преодолеть без сильного консолидированного давления со стороны общества, которое должно получить наибольшую выгоду от децентрализации.

Трудно, но возможно.

Нужно помнить, что, помимо прочего, реформа – это политический процесс. А украинская политическая конфигурация, хотя и стала значительно прогрессивнее, чем год назад, далеко не проста.

И уже сейчас поступают определенные тревожные сигналы.

Но несмотря на различия, польский опыт очень четко показывает, каких принципов нужно придерживаться для создания реального сильного самоуправления.

Эти принципы таковы:

• четкое разделение полномочий различных уровней и ветвей власти;
• уровень имущественных и финансовых прав, адекватный компетенции;
• судебная защита (действительно независимым судом) общин от любого ограничения их прав или вмешательства со стороны центральной власти.

Отсутствие любой из этих трех составляющих неизбежно приводит к тому, что две другие тоже не будут работать.

Автор:

Маркиян Желяк – экономист, финансист.

В 2004–2014 годах - председатель правления польской ассоциации "Центр европейского сотрудничества".

В 2013–2014 годах – член правления Форума гражданского общества Восточного партнерства. 

В данный момент координирует работу польско-украинской группы экспертов-советников правительства Украины по вопросам реформы самоуправления и децентрализации. Работа польских экспертов группы финансируется программой "Польская помощь" МИД Республики Польша.