О том, что Украине нужна административно-территориальная реформа, говорило, наверное, каждое правительство за последнее десятилетие, но немного дальше разговоров зашло лишь один раз – собственно, 10 лет назад.

Тогда попытки вице-премьера Романа Безсмертного перекроить границы районов и общин закончились откровенным провалом – после протестов в "подопытном" Макаровском районе любые действия в этой сфере оказались под знаком табу для политиков.

И хотя в Украине часто приводят в пример успешные изменения в этой сфере в Польше (писала об этом и "Европейская правда"), нынешнее правительство тоже предпочитает не слишком часто упоминать термин "административно-территориальная реформа".

Но это не означает, что идею непопулярной реформы похоронили. Ей просто изменили название.

В четверг, 5 марта, в Минрегионстрое состоялось обсуждение путей "Муниципальной консолидации в Украине". "Мы выбрали этот нейтральный термин, чтобы отойти от упоминания об административно-территориальной реформе", – пояснил "Европейской правде" один из организаторов мероприятия.

По просьбе правительства Советом Европы уже подготовлены рекомендации о путях проведения реформы. "Европейская правда" располагает копией данного документа.

И хотя официальный правительственный план реформы еще нужно подготовить, определенные очертания будущих изменений можно представить уже сейчас.

Ведь несмотря на "историческую непопулярность" админреформы, ее необходимость не вызывает никаких сомнений у экспертного сообщества.

"Простой пример - в маленькой украинской общине проживает 84 человека. А работает она по тем же правилам, что и многотысячная. Они должны избрать 12 депутатов - каждого седьмого жителя; должны назначить четырех членов исполкома, платить им зарплату. Ясно, что у них просто не будет оставаться ни денег, ни сил чтобы предоставлять социальные услуги на достойном уровне", - пояснил Андрей Гук, руководитель программы Совета Европы "Усиление возможностей органов местного самоуправления".

В Украине сейчас – почти 30 тыс. населенных пунктов. Немало сел уже объединены в совместные общины (с единственным местным советом), поэтому количество территориальных общин меньше – около 12 тыс.

Между тем в 1129 общинах живет менее 500 человек. В большинстве из них не образованы исполнительные органы, нет бюджетных учреждений, коммунальных предприятий. То есть община существует только на бумаге.

...Но админреформа должна быть комплексной, она затронет не только малые села, но и города и другие уровни самоуправления.

"Европейская правда" предлагает читателям ознакомиться с ключевыми тезисами "профессионального обзора" будущей реформы, подготовленного при содействии Совета Европы, или скачать полный документ, который был представлен в Минрегионстрое.

В подготовке обзора участвовали как представители других европейских стран, так и должностные лица местного самоуправления, которые оценивали различные возможные составляющие будущей реформы

Какие этапы проходят сейчас?

Тезис первый – админреформа уже запущена. Конечно же, под другим названием.

В "шуточную дату" 1 апреля 2014 года Кабмин одобрил вполне серьезный документ, рамочную Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти.

Основная задача реформы – изменение распределения полномочий между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти.

Также в рамках реформы должны начаться принципиально новые для Украины процессы сотрудничества общин и добровольного объединения территориальных общин (первый закон принят в 2014 году, второй – в феврале 2015 года).

Термины и процессы новы для Украины, но уже отработаны в ряде других европейских стран.

"Режим сотрудничества означает, что все органы власти каждой общины остаются в неизменном виде. Но общины сотрудничают, чтобы обеспечить те социальные услуги, на которые в одиночку у них не хватало денег. Например, несколько муниципалитетов в складчину обеспечивают работу бассейна. Или же - транспортные услуги", - пояснил Андрей Гук.

В свою очередь "объединение" общин означает, что органы местного самоуправления нескольких населенных пунктов объединяются в один. Депутаты и персонал органов самоуправления при этом остаются без работы, но появляется возможность предоставлять больше услуг за счет экономии средств.

Опыт стран-членов СЕ, уже проводивших админреформу, стал базой для значительной части рекомендаций со стороны Совета Европы (здесь и далее курсивом - широкое цитирование положений документа).

• При подготовке отчета была учтена сложная ситуация, в которой находятся органы местного самоуправления, и ограниченное окно возможностей в Украине.
  Специалисты-участники обзора считают, что необходимо предпринять решительные шаги для достижения значительного уровня муниципального объединения. Сотрудничество может дополнять объединение (если его уровень все еще будет считаться недостаточным) или заменять его (если объединение по тем или иным причинам терпит неудачу).
• Если правительство Украины серьезно настроено на решение проблемы избыточной муниципальной фрагментации, большинство усилий первого этапа должно быть направлено на объединение (около двух лет), а второго этапа – на сотрудничество.

Европейская помощь в проведении реформы не ограничится только консультированием.

Без финансовой поддержки западных доноров эта деятельность серьезно осложнилась бы.

"Вероятно, для поддержки в достижении таких значительных изменений будет предоставляться европейская и международная помощь", – отмечено в обзоре СЕ.

Авторы документа признают, что главная преграда на пути к реформе не изменилась с 2005 года. Это недостаточное понимание реформы, и, соответственно, сопротивление на местах.

Поэтому – несмотря на то, что название принятого закона говорит исключительно о "добровольном объединении" – эксперты Совета Европы рекомендуют включить в процесс также "полудобровольные и обязательные формы" объединения общин, или же "сочетание всех типов на различных этапах реформы".

• Существует противодействие некоторым аспектам реформы... Как правило, оно наблюдается из-за отсутствия осознания преимуществ, а также боязни перед непонятными или неизвестными предложениями.
• Противодействие сильнее на местном уровне. Хотя усиление поддержки на местном уровне, как правило, имеет второстепенное значение, его необходимо включить в число первоочередных приоритетов, поскольку это позволило бы легитимизировать внедрение реформы.
• Понимание деталей и необходимости реализации реформы в действительности является более важным вопросом, чем вопрос принятия законов...
• На региональном (областном) уровне противодействия меньше, а понимания больше... Поэтому правительство может возложить на областной (или районный) уровень ответственности относительно объединения и обеспечения участия каждой общины, чтобы ни одна из них не осталась в стороне от предложений по объединению или реформам.

Интересно, что, по данным исследования, на областном уровне противодействия админреформе меньше, а понимания – больше. Поэтому эксперты СЕ предлагают правительству возложить на областной (или районный) уровень ответственность за объединение общин и их вовлеченность в подготовку реформы.

Стимулы и поощрения

Отдельный вопрос – стимулы для тех общин, которые решатся на объединение по собственному желанию.

Пакет реформы должен в обязательном порядке определять такую систему стимулов, настаивают эксперты Совета Европы.

Более того, предложено "определять систему... антистимулов для органов власти в случае отсутствия успешного внедрения (реформы)".

• В Великобритании недавние реформы в сфере местного самоуправления были направлены на рационализацию услуг, повышение эффективности и экономию от масштаба в предоставлении публичных услуг на местном уровне. Закон о местных интересах (Localism Act) 2011 года ввел обязательное сотрудничество, в рамках которого органы местного самоуправления обязаны сотрудничать в вопросах планирования в сферах, представляющих общие интересы.
• За реализацию проектов сотрудничества органы местного самоуправления получают поощрения, которые не доступны тем, кто не идет на сотрудничество. Рекомендуется рассмотреть возможность применения поощрений для содействия межмуниципальному сотрудничеству в Украине.

Поскольку на процесс добровольного объединения необходимо время, а реформу местного самоуправления в Украине нужно провести срочно, в Совете Европы предлагают украинской власти применить подход, который работает в Латвии или Финляндии: сначала максимально поощрить добровольное объединение, а затем продвигать недобровольные территориальные и функциональные реформы.

"Все успешные случаи муниципального объединения в странах Европы были внедрены при условии, когда правительство не полагалось исключительно на добровольные схемы", – отмечается в документе.

Несмотря на поддержку реформы многими участниками, есть определенная озабоченность относительно ее стоимости и будущей ответственности, подчеркивают в Совете Европы. Финансовая доступность стала вопросом дискуссий во время схожей реформы, проходящей сейчас в Норвегии, а вопрос экономических поощрений является основным.

Так что эта проблема – вовсе не сугубо украинская.

"Кадры решают все"

Для успешной реализации реформы необходимо решить вопрос кадрового обеспечения, отмечают эксперты СЕ.

Законодательством до сих пор не определено, будут ли служащие органов местного самоуправления переведены на службу в новые органы власти, которые будут созданы по итогам реформы.

Это создает опасность бойкота реформы со стороны аппарата местных органов власти, которых будет беспокоить, сохранятся ли их рабочие места.

• Следует рассмотреть вопрос перевода кадров в новые структуры.
  Если этого не сделать, это может привести к появлению недовольных служащих с низким моральным духом. Если не обеспечить перевод имеющихся служащих в новые структуры, есть большая вероятность потерять квалифицированные кадровые ресурсы.
• Европейский опыт имеет удачные примеры такой защиты госслужащих.

В Британии есть закон, предусматривающий автоматический перевод кадров для объединений как в государственном, так и частном секторах. Это законодательство известно как "Положение о передаче предприятий (Защита рабочих)" (TUPE)

Положение TUPE применяются в любых организаций и защищают права рабочих, когда организация или служба, на которую они работают, переходит к другому владельцу (работодателя).

Принудительность, но – с разъяснением

Несмотря на то, что в обзоре СЕ неоднократно подчеркивалась обязательность принудительного компонента реформы, еще чаще в документе упоминается о необходимости для государства разъяснять свои действия и аргументировать выгоды админреформы и для ее участников, и для рядовых граждан, которые, безусловно, почувствуют последствия административно-территориальных изменений.

"В рамках реформы необходимо организовать обучающие программы для политиков всех уровней и депутатов местных советов... Местные политики будут обеспокоены возможной потерей ими власти и статуса в своих общинах.

Их роль, дополнительная власть и влияние, которые они получат, должны быть четко определены как в законодательстве, так и в рамках сопровождающей его внедрение учебной программы", – говорится в документе.

"Коммуникационная программа должна, с одной стороны, подчеркивать все положительные черты и преимущества реформы, а с другой, уделять внимание устранению страхов и необоснованных мифов среди местного населения", – добавляют эксперты.

По мнению авторов обзора, людям безразлично, какой именно орган будет отвечать за предоставление им административных и социальных услуг – от образования до коммунального обслуживания. В конце концов, самое важное – чтобы качество и доступность этих услуг повысились.

Информирование о задачах должно предоставляться на ориентированном на население языке и содержать в себе следующие ключевые месседжи:

• качественные и унифицированные услуги для жителей;

• всестороннее и координированное развитие общин;

• устойчивое и финансово состоятельное самоуправление;

• усиление местной демократии.

* * * * *

И, наконец, отчет еще раз подчеркивает важность международной помощи.

В Совете Европе уверены, что доноры будут готовы поддержать сложную, иногда дорогостоящую (и, что скрывать, болезненную) административно-территориальную реформу в Украине.

"Например, Молдова уже получила пользу от ряда проектов развития, которые были реализованы при поддержке донорского сообщества в самом широком спектре направлений: от образования до сельского хозяйства, от здравоохранения до защиты окружающей среды, защиты прав человека, гендерного равенства и т.д.

Правительство может привлекать доноров для оказания помощи в определении уровня достигнутого прогресса во всех сферах и для успешности коммуникации с тем, чтобы усилить обоснованность децентрализации", – говорится в отчете.